国脉智库丨四大模式、五大维度：九大城市低空经济政策对比与模式研判_理论基础

本报告综合参考若干第三方机构发布的城市低空经济相关指数和评估结果，选取在全国范围内低空经济发展具有代表性的北京、深圳、上海、广州、成都、南京、苏州、杭州、沈阳等九个城市，梳理其对外发布的低空经济专项政策文件并开展对比分析可知，九大城市低空经济发展已形成较为明确的战略共识，但在目标设定与实施路径上呈现出明显的差异化特征。各城市围绕产业化、场景化、设施化、制度化与协同化五大维度，构建了各具特色的发展框架，并形成了综合生态引领型、市场激励驱动型、制造基础夯实型和均衡特色发展型四类模式。下一阶段的竞争重点将从“政策出台”进一步转向“政策执行与落地成效”，空域协同、商业模式可持续性与区域一体化将成为影响发展成效的关键因素。

一、战略升维：从产业规划到城市未来战略

低空经济正在逐步超越单一产业范畴，成为各地在“十五五”时期培育新质生产力、布局未来产业的重要抓手。九个城市均以市级政府或核心部门名义，在2024—2025年间密集发布低空经济顶层行动方案，体现出较高的战略重视程度。总体来看，各地在发展方向上形成了较强共识，但在发展目标设定上，呈现出两类较为典型的类型。

（一）规模目标引领型：以北京、上海、南京、苏州为代表，设定了量化的总体产业规模目标，目标值大致分布在2026年或2027年达到500亿元至1000亿元，旨在通过明确的规模牵引，带动产业集群和生态体系加快形成。

（二）市场行为激励型：以深圳、杭州、成都、沈阳为代表，相关政策更加侧重通过量化、细化的财政激励工具，引导企业在投资建设、商业运营和场景拓展等方面加快布局。激励方式主要涵盖飞行架次补贴、示范应用奖励、固定资产投资补贴以及适航取证奖励等，体现出以可量化政策工具直接撬动市场主体行为、加快激发市场活力和商业化进程的鲜明特征。

这表明，城市间的政策竞争已由“是否布局”的起步阶段，逐步转向“路径选择”与“执行效能”并重的新阶段。通过可量化、可兑现、可考核的政策工具，增强企业预期、引导市场投入，并推动低空经济从政策规划加快走向商业化落地。

二、城市竞合：四大发展模式浮现

依据九大城市已出台政策的目标设定方式、财政工具结构、场景布局重点以及区域协同安排等维度，低空经济发展模式大致归纳为以下四种：

三、五维构建：差异化发展路径全景分析

九大城市围绕五大核心维度搭建系统化发展框架，施策重点各有不同，体现了各自资源禀赋、产业基础与发展定位。

（一）产业化维度：全链布局与优势聚焦

1.强链引领：以上海、北京为代表，部分城市更注重通过整机牵引和全链条创新体系构建提升产业能级。其中，上海以eVTOL、工业无人机、新能源通航飞机“三大整机”为抓手，带动整机研制、关键零部件和系统集成协同发展；北京则着力构建“端—网—云—服—用”全链创新体系，并突出氢能动力、反制技术等前沿方向以及低空安全能力建设，体现出以技术创新和系统布局引领产业升级的思路。

2.制造筑基：以沈阳为代表，部分城市立足扎实的工业和制造业基础，通过较高强度的固定资产投资补贴、技术改造支持和制造扶持政策，着力强化低空经济领域的“强链补链”能力，推动本地研发、制造与配套体系加快形成。

3.优势巩固：以成都为代表，部分城市更注重依托既有产业基础巩固优势赛道。成都明确提出持续巩固工业无人机发展优势，相关政策安排与本地产业基础和应用场景结合较为紧密，体现出沿既有优势领域持续深化布局、推动产业能级稳步提升的发展思路。

（二）场景化维度：应用驱动与需求创新

1.刚需共识：以深圳、南京为代表，物流配送、应急救援等场景已成为各城市普遍重点推进的基础应用领域。相关场景需求明确、公共价值突出、商业化和常态化运行条件相对较好，因而构成当前低空经济政策支持和示范落地的核心“基本盘”。

2.消费培育：以杭州、上海为代表，低空文旅、城市空中交通（载人）、航空运动等正逐步成为各地重点培育的应用方向，反映出低空经济发展重心正在由物流配送、应急救援等生产性场景，进一步向消费性、体验性和服务性场景延伸。

3.激励创新：各地正逐步形成以“飞行架次”为核心指标的补贴思路，通过对运营频次、服务规模等进行量化激励，引导企业加快场景拓展和商业化落地。深圳、杭州、沈阳等地相关政策的量化程度较高，补贴标准相对细化；成都则在部分政策中更注重从需求侧发力，通过“乘客补贴”等方式形成差异化激励路径。

（三）设施化维度：硬基建与数字底座

1.网络化目标：南京（240个以上起降场点）、苏州（200个以上垂直起降点）、杭州（275个以上低空航空器起降场点）等城市率先设定明确的起降设施量化建设指标。

2.智能化标配：建设融合5G、北斗的“低空智联网”已成为发展共识。上海提出规划建设“设施网、空联网、航路网、服务网”四网体系，从起降设施布局、空域通信感知、航线网络设计到运行服务支撑进行一体化谋划，整体呈现出较为系统的顶层设计思路。

（四）制度化维度：空域破冰与规则竞争

1.协同机制：以北京、南京为代表，推动建立“军地民协同管理机制”已成为多个城市在低空经济发展中的共同政策取向。相关机制旨在加强军方、地方政府与民航管理部门之间的协调联动，为低空空域资源有序释放和应用场景落地提供制度保障，是推动低空经济规模化发展的重要前提。

2.规则制高点：北京、上海、南京等城市均在政策中明确支持参与国际国内低空经济相关标准制定，力图在行业规则体系构建中占据先发优势。其中，南京进一步提出“推动制定促进低空经济发展的地方性法规”，在地方立法层面探索制度创新路径，为产业发展提供更加稳定和可预期的法治保障。

3.监管创新：上海、南京等地在政策中提出探索综合监管、协同监管等新型监管模式，通过部门协同与信息共享提升监管效率，在确保飞行安全和公共安全的前提下，尽量减少对合规经营主体的制度性约束，为低空经济创新应用和商业化发展预留制度空间。

（五）协同化维度：区域联动与政企共生

1.区域战略协同：如上海通过联合长三角相关城市推动建设低空省际通航城市，北京以“京内技术研发＋京外试飞验证”强化与津冀地区的协同，深圳围绕深港跨境低空通勤探索制度安排，南京、苏州则更多聚焦都市圈和周边区域的联动布局。整体来看，区域协同已成为各城市政策中的重要组成部分，但在协同层级、侧重点和推进路径上存在明显差异。

2.政企协同共生：如杭州、南京由政府提供场景与数据，企业负责技术与运营；深圳政府提供制度与安全框架，企业主导商业化探索；上海围绕eVTOL测试验证、场景储备和高端制造布局，政府更多承担统筹规划与资源组织职能，企业则承担技术突破和商业化验证任务。整体展现出前沿赛道中较强的政企协同攻关特征。