潘小娟 | 政府的自我革命：中国行政审批制度改革的逻辑起点与发展深化

　　摘要：行政审批制度改革是处理政府与市场关系的重要抓手。我国行政审批制度改革历时20年，经历了内容不断拓展、认识不断深化的渐进发展过程。全面总结和深刻认识行政审批体制改革，其实质是“政府的自我革命”，放权、限权是逻辑起点和归宿，“放管服”是主要内容及其有机统一。行政审批制度改革唯有继续紧扣放权、限权这一核心，加大削减政府权力的力度，提高政府放权的“含金量”，才能向纵深发展。

　　党的十九届五中全会明确要求要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。行政审批正是市场与政府的结合点，中国政府一直将其视为行政体制改革的突破口和转变政府职能的抓手。行政审批是传统计划经济体制下政府调控经济、社会发展的重要制度安排和管理经济、社会事务的主要手段，简言之，就是国家行政机关依据法律授权对行政相对人提出的采取某些行为、获取某种权利或资格等申请进行审查，决定是否予以认可、批准的行为。改革开放以来，中国政府一直高度重视行政审批改革问题，上个世纪后半叶，行政审批改革的重点在于简政放权，行政审批权主要在政府内部上下级之间调整，因而更多的是下放而非取消。进入21世纪后，为了进一步转变政府职能，也为了与世贸组织规则接轨，全方位的行政审批制度改革正式启动。这一改革已历时20年，改革是如何推进的，改革取得了哪些成效，改革的逻辑是什么，改革面临哪些挑战，改革如何深化等问题，亟需我们全面总结、系统探讨和深刻认识，以促进“国家行政体系更加完善”目标的实现。

　　一、行政审批改革的历程

　　以改革内容变化为标志，2001年全面开启的行政审批制度改革大致可以分为两个阶段。

　　第一阶段自2001年起至2012年，改革以简政放权为主要内容。2001年9月，国务院颁发了《国务院办公厅关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，成立了以李岚清为组长的行政审批制度改革工作领导小组（以下简称“审改组”），拉开了全面改革行政审批制度的帷幕。10月，国务院发布了《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发[2001]33号），对改革的指导思想、原则、实施步骤等提出了明确而具体的要求，规定凡是该取消的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作；对确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制。12月，国务院审改组发布了《关于印发<关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题>的通知》，对行政审批概念、范围、形式等作了阐释，明确“行政审批是行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为”，行政审批权的设定和实施必须依法进行。2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》颁布并于翌年7月正式实施，将行政审批纳入了规范化、法制化轨道，大大助力了行政审批制度改革。9月，国务院办公厅转发了国务院审改组办公室《关于进一步推进省级政府行政审批制度改革的意见》，要求省级政府要确保国务院取消和调整行政审批项目决定的落实，加强对已取消和改变管理方式的行政审批事项的后续监管，并严格规范行政审批行为。2008年10月，国务院办公厅转发了监察部等部门联合下发的《关于深入推进行政审批制度改革的意见》（国办发[2008]115号），该意见提出深入推进改革的总体目标是，“行政审批事项进一步减少，审批行为实现公开透明、规范运作，行政审批相关制度和制约监督机制较为健全，利用审批权谋取私利、乱收费等现象得到有效遏制，人民群众的满意度有新的提高”。2011年11月，在国务院召开的“深入推进行政审批制度改革工作电视电话会议”上，时任国务院总理温家宝强调要“坚定不移地继续推进行政审批制度改革”，进一步清理、减少和调整行政审批事项，严格依法设定和实施审批事项，创新行政审批服务方式，强化对权力运行的监督制约。

　　第二阶段自2013年起至今，改革以“放管服”为主要内容。2013年5月，李克强总理在“国务院机构职能转变动员电视电话会议”上强调：“该放的权要坚决放开放到位”，“该管的事必须管住管好”，并明确提出 “这次转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来。”11月，李克强总理在“地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议”上强调：“地方政府职能转变要抓好‘接、放、管’”，即要接好中央下放的审批事项，最大限度地取消地方行政审批事项，加强地方政府管理服务职能。2014年3月，在十二届全国人大二次会议闭幕后召开的中外记者见面会上，李克强总理明确提出了“放管结合”的概念，指出放不是不管了，而是“放管结合。要让政府有更多的精力来完善和创新宏观调控，尤其是加强事中事后监管”。虽然这几次讲话并没有明确提出“放管服”的概念，但已提出了“放管结合”的方针，且在“管”中包含了服务的内容。2015年5月，李克强总理在“全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议”上首次提出了“放管服”概念，要求简政放权，放管结合，优化服务协调推进，逐步实现政府治理能力现代化。2016年至2019年，国务院每年都召开有关 “放管服”改革的电视电话会议，李克强总理都出席会议并讲话，总结改革推进情况，部署下一阶段工作，确定改革目标和任务。2015年3月，中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，对地方政府工作部门推行权力清单制度的工作目标、实施范围和主要任务提出了指导意见，推动了这一工作在全国范围内普遍展开。5月，国务院印发了《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，明确要求这一工作要从重数量向提高含金量，从“给群众端菜”向“让群众点菜”，从分头分层级推进向纵横联动、协同并进，从减少审批向放权、监管、服务并重转变，并细化了任务分工和进度安排。嗣后，国务院和国务院办公厅还陆续印发了一系列规范性文件，包括《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》《国务院关于“先证后照”改革后加强事中事后监管的意见》《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》《国务院关于在线政务服务的若干规定》《优化营商环境条例》《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》等。这些规范性文件对相关事项的范围、须遵循的原则、决策或办事程序、相关职责权限等内容作出了明确而具体的规定，填补了相关的立法空白，推动行政审批制度改革稳步推进。

　　行政审批制度稳步推进，取得了积极成效。一是持续推进简政放权，自2002年至2019年，中央政府分期分批取消和下放行政审批事项共计3466项，其中取消2901项，下放565项。在此基础上，全面推行了清单制度，各地相继建立了权力清单、责任清单和负面清单。二是大力强化事中事后监管，创新了监管方式，实行了“双随机、一公开”监管模式，建立了联动协同监管机制，建设了大数据信用监管平台，推动了多部门综合性监管执法。三是积极改进政务服务，设置了综合行政服务机构，建立了线上政务服务体系，推出了“一站服务”“一窗服务”等便民举措，优化了服务流程，简化了办事手续，缩短了办理时限，规范了行政审批权力的行使。

　　二、行政审批制度改革的逻辑

　　行政审批制度改革经历了由单一的简政放权到简政放权、放管结合，再到简政放权、放管结合、优化服务的渐进发展过程，改革内容层层递进，不断拓展，这表明政府对改革规律的认识不断深化。

　　问题是行政审批制度改革的导向。行政审批体制改革是在中国加入世界贸易组织的大背景下推进的，其初衷是“适应加入WTO,履行我国政府对外承诺，切实转变政府职能”，目的就是要努力破除影响经济社会发展的体制性障碍，激发全社会的活力和创造力,增强经济社会发展的内生动力。据此，行政审批制度改革从清理、减少和调整行政审批事项入手，明确凡是“不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作”。经过一段时间的努力，减权、放权取得明显成效，但假冒伪劣、欺行霸市、坑蒙拐骗、侵犯知识产权等违法违规行为并未得到有效遏制，“劣币驱逐良币”现象大量存在，“管”的问题便提上了议事日程。之后，改革重点转向放管结合，加强事中事后监管，积极推进政府监管体系转型，如实行了“双随机”抽查机制，建立了“互联网＋监管”，推行了综合性监管执法等。放管结合，加强监管之后，政府面临的一大难题是如何使出台的改革措施真正贯彻到位，使改革成果真正落到实处，让民众、企业和社会组织切实感受到了改革带来的便利和实惠，增强民众的满意度和获得感。这就需要优化服务，提高服务质量，解决“最后一公里”问题。

　　“放管服”是行政审批制度改革的主要内容。“放管服”三者相互关联、相互影响、相互作用，是一个有机统一的整体。在这三者中，“放”就是简政放权，减少行政审批事项，缩小行政审批范围。“放”是前提，“管”和“服”都必须建立在“放”的基础之上，只有放得开，大力减少行政审批事项，才能集中精力和财力把该监管的管住管好，该服务的提供到位，推动经济社会协调有序发展。“管”就是加强监管，变重前置审批为重后置监管，创新监管模式，健全监管机制，强化监管手段，严格监管执法，维护公平竞争的市场环境，营造安定和谐的社会环境。“管”是关键，为“放”和“服”提供保障，只有管住管好，才能“放”得更开，减得更快，服务更优质高效，促进市场和社会释放更大的活力和创造力。“服”就是优化服务，弥补服务短板，简化服务手续，优化服务流程，改进服务方式，提高服务效率。“服”是价值体现，由管制转为服务，建设人民满意的服务型政府，为“放”和“管”提供行为准则和支撑，使“放”和“管”的成果真正落地，释放更多红利，为全社会分享，确保社会公平正义。行政审批制度改革只有“放管服”协同推进，三管齐下，互促并进，才能不断深化。

　　正确处理政府与市场、社会的关系，“更好发挥政府作用”是行政审批制度改革的核心和主轴。行政审批实际是“政府命令对竞争的明显取代”，属于限制性事前管理行为。理论和实践都已反复证明，在自由公平竞争下，市场是配置资源最有效的形式，一旦失去这一条件，市场运行效率便会降低，进而产生市场失灵。政府的作用就在于为市场在资源配置中发挥决定性作用创造条件，维护市场公平竞争秩序，弥补市场的不足，而非取代市场。中国的行政审批制度是在传统计划经济体制下形成和发展起来的，其基本特征就是高度集权，政府管得过宽过死，手伸得太长，几乎所有的经济社会事务都必须事先得到政府的批准。这既降低了资源配置的效率，抑制了社会的成长，又削弱了政府管理社会的能力。社会主义市场经济体制及与之相适应的行政管理体制的建立必然要求改变这一状况，重塑政府与市场、社会的关系，行政审批制度改革就当然成了突破口和重要抓手。推进行政审批制度改革就是要通过简政放权，让政府管好该管的，放开不该管、管不好的，改变与传统计划经济体制相适应的以行政审批为主的管理方式和手段，将属于市场、社会的权利归还市场、社会，合理划分政府与市场、企业、社会的边界，进而规范和制约政府权力的行使。由此可见，行政审批制度改革的实质是“政府的自我革命”，它以放权和限权为出发点和落脚点。换言之，行政审批制度改革就是要从简政放权出发，通过加强监管、优化服务，合理划定政府的职能边界，实现对政府权力的有效规范和制约。

　　三、行政审批制度改革的深化

　　行政审批制度改革启动以来，各级各地政府积极探索，大胆创新，在“放管服”上下功夫，取得了显著的成效，优化了营商环境，调动了各方积极性，激发了市场和社会活力。然而，无庸讳言，改革还存在一些问题和不足，如行政审批事项仍然过多，监管执法仍然随意无力，服务仍然存在明显短板，出现了明放暗收、虚放实收，甚至以改革名义回揽职权、变相扩权等现象。究其原因，就在于简政放权仍不到位，政府与市场、社会的关系尚未理顺，既有的利益藩篱尚未破除。要解决上述问题，行政审批制度改革就必须继续紧紧扣住放权、限权这一改革核心，进一步加大简政放权的力度，防止政府将触角无限制地伸向经济社会各个角落，理顺政府与市场、企业、社会的关系，规范政府权力的行使。当然，把住放权、限权这一改革关键的难度越来越大，因为当前简政放权的空间收窄，余下大都是难啃的“硬骨头”，涉及深层次权力、利益格局的改变。但是，这是一定要迈过去的门槛，一定要攻克的堡垒，一定要突破的瓶颈。政府唯有 “割肉”削权，舍弃部分既有利益，才能推动行政审批制度改革向纵深发展，否则行政审批制度改革就有可能半途而废、前功尽弃。

　　首先，加大简政放权力度。虽然行政审批制度改革在这方面已下了很大功夫，国务院取消和下放了3466项行政审批事项，地方取消和下放的比例达到了50－70％，但事实上政府仍然管了许多不该管的事情，且这方面的改革力度有所减弱，“含金量”高的审批事项取消不力。笔者在一地做调研时了解到，一个镇政务服务中心可办理的服务事项，除税收、不动产外，多达1123项。虽然这些并非全是审批事项，但也在一定程度上说明这方面改革的空间还是很大的。坚持简政放权，必须最大限度地取消行政审批事项。要在“简”字上下功夫，在取消行政审批事项上有大的突破，真正做到凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关采用事中事后监管等其他行政管理方式能够解决的，政府就不要设定审批事项，还权于公民、市场和社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高社会的自组织能力。必须拓展简政放权的覆盖范围。在减少审批事项的同时，还要全面清理政府部门办理的备案、登记、注册、认证、年检、审定等变相审批事项，削减行业协会等中介审批或变相审批，尽量拆除“旋转门”“玻璃门”，真正给企业和社会组织松绑解绊，优化营商环境。必须适时清理行政审批事项。根据中央政府的要求，地方政府大都编制并发布了权力清单、责任清单和负面清单，明确了政府应履行的职责，为权力行使提供了依据，减少了“乱作为”“不作为”现象的产生。同时也需要警惕以清单形式固化权力倾向的出现，为放权、削权增设制度性障碍，增加制度性运行成本。为此，要建立清单动态调整更新机制，根据经济社会发展的需要和政府职能的转变，定期清理、审查、评估、调整清单，保证该取消的审批事项及时取消，该下放的权力适时下放。要主动公开各类清单，接受全社会监督，规范权力的行使。

　　其次，严格事中事后监管。监管是行政审批制度改革的关键，也是难点，是对政府管理能力和水平的巨大挑战。在行政审批制度改革过程中，不少地方成立了行政审批局，集中行使行政审批权，实现了审批权与监管权相对的相互分离与制约。然而，虽然中央政府提出了“谁主管、谁监管，谁审批、谁负责”，“宽审严管”的原则，但审批和监管的关系实际并未理顺。一方面，宽严尺度难以把握，过宽的审批会增加监管的压力，导致审批部门与主管部门相互推诿、扯皮；另一方面，行政审批权的集中在一定程度上削弱了主管部门的权力，一些主管部门有可能通过实施“严管”找回权力，保住自己既有的“奶酪”。因此，加强事中事后监管，应该明确监管职责。要尽快出台指导性意见，科学合理划分审批与监管的职权范围，厘清监管的权责边界，明晰监管事权，健全监管规则，使监管权责相符，规范运行。应该依法监管。要严格按照法定授权、法定程序实施监管，尽可能缩小监管的自由裁量权，压缩监管执法的弹性空间，限制监管的任性和随意，严禁以监管的名义增关设卡，将取消的前置审批改头换面以后置监管的形式找回，变相地行使权力，致使权力回流。应该严格监管。严管并非宽管，而是要明确监管的重点，做到该监管的坚决管住，不该管的彻底放开，违规违法的严厉惩处，遵纪守法的不加烦扰。监管的重点涉及公民人身、财产安全、市场和社会秩序等领域，要通过监管确保人民安居乐业，市场和社会活而有序。应该公开监管。要创新监管方式，完善监管机制，做到监管过程透明，监管结果公开，权力在阳关下行使，接受社会监督。

　　最后，提供公平高效服务。行政审批制度改革开展以来，各地在优化服务方面采取了许多便民举措，“最多跑一次”“一枚印章管审批”“不见面审批”“建一张网办全省事”“好差评”制度等创新实践大量涌现，受到了全社会广泛的好评。然而，近年来，各地在优化服务方面呈现相互竞争的态势，出现了一些需要引起注意的苗头，主要是以形式替代内容，在服务方式、手段上不断翻新花样，提供过度服务，增加了服务成本，导致改革可能出现“内卷化”效应。我们必须清醒地认识到，提供服务也是行使权力，必须要有法度，否则将降低其效益和效率。这就要求合理提供服务。服务应围绕维护社会公正这一核心，从民众的实际需要出发提供，切忌过度服务。过度服务，如与企业结对子，提供上门服务等，既给服务对象增添了额外负担，又加大了政府服务的成本，还有可能因提供服务人员职位、经验、学识的不同而带来服务的差异，导致新的不公平。服务的本意是为他人做事，使其从中受益，因而服务的提供要有法度，应以“不扰民、不烦民”为边界。公平提供服务。公平服务是指凡符合同等法定条件的对象都可以获得同等服务，得到服务所提供的同等利益，享受同等待遇，不得因个体因素而受到区别对待。在“互联网+政务服务”“一网通办”大力推广和应用的境况下，需要特别关注信息技术使用能力不足的群体，为他们提供必要的技术支持和必要的线下服务，以使他们能享受应享受的服务，不因此受到差别待遇和歧视，维护社会公正。高效提供服务。效率是指投入与产出之比，有效就是在给定投入下产出更高或给定产出所用的投入更低，亦即低成本、高收益地实现目标。服务的提供是需要成本的，政府的财力是有限的，任何服务的提供都需要进行成本/收益的核算，不能因其具有公共性和公益性而不加控制。要在确保社会效益的前提下，依据规模效益原则，合理设定服务范围，科学选择服务方式，不盲目地追求时效、速度，也不一味地提倡“横向到边、纵向到底”，兼顾社会效益和经济效益，确保服务公平、可持续地提供。

（潘小娟 中国政法大学政治与公共管理学院教授、博士生导师)

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