智库研究丨全球电子政务发展评价的"中国盲区"

 

　　《联合国电子政务调查报告》由联合国社会和经济事务部每年推出，是世界上唯一一份评价193个联合国成员国电子政务发展状况的研究报告，是决策者了解本国电子政务优势和不足从而制定有效策略的工具。报告通过排名为各成员国的电子政务发展状况提供了一个快照，成为评估公共行政部门电子政务服务水准的权威标杆。自2001—2014年的十四年间，联合国针对全球电子政务发展状况发布了8份调查报告。每一期都紧随时代的潮流，与电子政务的发展现状紧密相连，每年都从全球电子政务发展所面对的共性问题中提炼出评估主题，并尽可能通过年度调查的主题中体现出来（见表4-1）。

 

 

　　从历年主题的变化可以看出，全球电子政务建设的重点从一开始的单纯的管理与应用转向整合、协调、全面的提供政务服务，更加强调面向公众、面向未来的服务型政府的建设。《联合国电子政务调查报告》以电子政务发展指数（EGDI）为依据，从在线服务范围和质量、通信基础设施发展状况、人力资本构成等方面进行评估，将各成员国电子政务发展水平进行排名（见图4-1）。

 

　　通过图4-1可清晰地看到，中国在全世界范围内的电子政务发展水平从2003—2014年呈现轻微波动的趋势，从2005—2012年，中国的电子政务排名呈持续下滑态势，2014年为近十年来首次上升。因此，尽管中国电子政务在投入、政策等方面持续发力，但中国电子政务在全球范围内并没有呈现出跨越式的进步。

 

　　通过近三届《联合国电子政务调查报告》数据显示，2012年中国电子政务在在线服务与人力资本方面有较大的提升，但是中国在联合国报告排名中相较于2010年的第72名下降6名，说明中国电子政务发展虽然取得了一定的进步，但是相对于世界各国的发展速度仍相对缓慢。2014年，中国电子政务人力资本构成指数有所下降，在线服务与通信基础设施指数弱微上升（见表4-2）。

 

 

　　此外，从日本早稻田大学（IAC）开展的《国际电子政务排名调查报告》中也可对全球电子政务发展水平一窥究竟（见表4-4）。2015年早稻田大学开展的评估重视客观性指标，参照“世界经济论坛”的“世界竞争力排名”的评估手法，采用包括网络基础设施、网络安全、管理体系、国家门户、在线服务、政府CIO、开放政府、电子政务推进与振兴、电子参与9大类32项指标，衡量“理想的电子政府”显示出重视“客观性指标”的特点一一几乎没有“用户”（民众）的满意度调查指标。

 

　　从早稻田大学发布的2015年国际电子政务排名调查结果来看，评估范围仅选取了信息通信技术水平相对较高的63个国家，前十名国家与联合国电子政务调查报告存在一定的出入，但中国电子政务排名仅位列49名，得分为48.36。假如大家认为新加坡、韩国、丹麦、挪威等国家由于国土面积、人口、发展基础等方面原因具有先天的发展优势，那么可以再看看“全球人口最多的10个国家”的电子政务发展状况（见图4-2）。

 

　　在早稻田大学的评估报告中，我们依然可以看到，中国在开放政府（Open Goverment）、电子参与（e-Participation）、在线服务（Online Service）等方面仍处于相对劣势，也成为拉低中国电子政务世界位置的重要因素。较为差异的是，中国政府在电子政务的组织与管理方面（Management Optimization）方面的得分仅次于美国与日本，相比于取得的成绩却相差悬殊，可见仅仅依靠政府的单方面推动已经很难成为电子政务发展的主要动力。

 

　　在联合国的全球电子政务调查当中，国家政府门户网站的建设水平分别作为“在线服务指数”的评价内容之一，在早稻田大学的国际电子政务评估中，国家政府门户网站则作为其中的一个一级指标体现。由此可见，政府网站的建设历来就是电子政务发展水平的重要部分，不仅体现政府对互联网的接纳度与利用能力，同时也直接反应互联网时代政府的信息服务水平。自2009年开始，国脉互联政府网站评测研究中心与中国社会科学院信息化研究中心联合开展全国政府网站绩效评估，指标设计以用户为中心，明确不同层级的政府网站功能定位和发展重点，客观反映政府网站发展水平，突出政府网站服务导向和应用实效。指标体系主要包括四方面内容，即“信息公开、在线服务、公众参与、用户体验”，评估范围包括74个部委（国务院组成部门25个、国务院直属特设机构1个、国务院直属机构15个、国务院办事机构4个、国务院直属事业单位13个、国务院部委管理的国家局16个）、31个省（直辖市、自治区）、32个省会及计划单列市、301个地市、全国政务公开和政务服务试点县（市、区）100个及自报名县（市、区）（见表4-5）。

 

　　由于每年评估体系的指标权重不同，所以我们采用各项指标得分比率来分析我国省级政府门户网站绩效评估得分在过去五年的变动情况。从2010—2015年全国省级政府门户网站绩效评估在信息公开、在线服务、公众参与、用户体验方面的绩效评分得分比率可以看出，信息公开、公众参与均体现持续上升趋势，这是政府信息公开的政策性要求与移动社交媒体发展的必然结果，在政府网站发布政府信息已成为常态，通过政府网站、微信、微博等与政府机构进行沟通渐成趋势。而在线服务与用户体验在2015年的整体得分率则呈现持续下滑趋势，如果对照当下互联网技术演进形势，我们可以发现，通过微信、微博等第三方平台优化政府在线服务能力、提升用户体验正是在2015年走向全盛时期，从单纯的信息公开和互动交流需求走向政务服务。因此，国脉互联政府网站评测研究中心以“政府网站+”为理念，将政府网站的“在线服务”与“用户体验”承载范畴拓展到在微信、微信城市服务、微博等平台，从这个角度来看，整体得分率的下滑也暗示部分政府网站尚未跟上步伐（见图4-3）。

 

　　据《2012年联合国电子政务调查报告》显示，在对193个联合国成员国政府门户网站使用社交网络情况的调查结果表明，其中78个成员国（40%）的政府官方网站上有这样的声明“可以通过Facebook或Twitter与我们联系”。调查数据还表明，有14个政府官方网站（7%）通过聊天室或即时消息的手段来获取最直接（没有经过整理的）的公众意见[1]。《2014年联合国电子政务调查报告》显示，提供移动应用和移动门户的国家数量，从2012—2014 年翻了一番。2014 年，27 个国家（14%）在教育领域提供移动服务，而2012 年仅有11 个国家（5.7%）；2014 年，14 个国家（7.3%）在环境领域提供移动服务，而2012 年仅有7 个国家（3.6%）。2012 年，25 个国家拥有移动门户，2014 年增加到48 个。然而，这一趋势离饱和状态还差很远，尤其是在缩小贫困和弱势群体的数字化差距上（见图4-4）。

 

　　从2010—2012年，使用社交媒体的国家数量增长了３倍多，到2014 年又增长了50%。如今，71 个国家已经开始使用社交媒体进行电子咨询，比2012 年增长了400%。这样的增幅势必会在未来几年里持续，而政府面临的挑战是甄别出合适的“业务案例”来引入社交媒体渠道。

 

　　政府部门对社交媒体的参与与应用路径轨迹是从信息公开走向在线（移动）服务，从一开始利用社交媒体来增加政府透明度、保持与公众沟通渠道畅通、监测公众享受服务的满意度情况以及回应社会关切，逐步转型成为提供服务的主体，通过移动平台提高服务体验与质量。“24小时在线”的社交媒体服务模式也使公众从被动接受者成为自觉的参与者。结合中国政务服务与社交媒体的情况来看，2010—2014年，微博与微信陆续上线，并迅速诞生了政务微博与政务微信，政府在线行为从信息发布、舆情回应到政务服务不断演进，而服务的交付模式也逐渐从网站的移动化走向“社交媒体原生政务服务”，从链接政府网站的服务主页走向移动服务定制化与嵌入化，“微信城市服务”即是此类政务服务趋势的典型应用。

 

　　通过联合国社会与经济事务部、早稻田大学与国脉互联政府网站评测研究中心的历年评估数据对比，有两点发现值得注意，一是政府网站作为电子政务的重要内容，在在线服务、电子参与等指标方面处于重要位置，是政府开展在线服务的重要平台；二是从联合国与早稻田大学的历年调查结果来看，依托于移动互联网崛起的社交媒体虽然自2012年开始得到重视，但社交媒体在政务服务领域的应用，东西方国家及经济发展程度不一的区域所呈现出的绩效差异，并没有得到足够的关注与重视，这对于信息基础设施发展不均、用户习惯迥异的地区和国家而言，如不能针对性设计相应指标或倾斜指标权重，将无法真实地反映当地的电子政务发展水平。