图：郑州市人民政府
2006年6月12日“全国电子政务工作会”提出：“到2010年，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理”，这是有史以来中央第一次在电子政务领域提出具体的数量指标。一时间，“网上审批”开始成为我国当前电子政务建设的一项重要内容，也成为各地政府网站建设的必备栏目。
日前，本刊记者在郑州的采访中，对郑州市近些年来开展的行政许可网上办理（以下简称“网上审批”）情况进行了重点了解。
一、逐步推进的网上审批
根据《中华人民共和国行政许可法》的定义，所谓“行政许可”，“是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。可以说“行政许可”是政府的一项基本职能，也是和社会公众交往最为直接的一个途径。行政许可效率的高低、成效的好坏，直接决定着社会公众对政府的印象。
随着我国政务信息化的深入，政府部门纷纷利用信息技术手段来促进行政许可，俗称“在线办事”或“网上审批”。但在线办事的实现又是难度最大的工程，它不仅取决于电子政务的整体建设水平，还受政府部门利益的制约。因此，在前几年还不具备在线办事能力的情况下，郑州市通过信息公开的办法，将全市所有办事大厅的审批项目通过政府网站公开，让所有审批表格都能通过网站下载。
在各项基本具备实现在线办事的条件后，2005年，郑州市开始规划建设“郑州市网上行政审批服务中心”，实现由物理形式的各部门分散的“办事大厅”模式向虚拟的“一站式”的电子化办公转变。
2006年3月1日，系统正式开通运行，首批上网运行的审批事项为278个，业务涵盖44个委局。系统提供网上受理和大厅受理两个模式，用户还可以在线咨询、预约、投诉，并随时通过互联网查询办理结果；可以通过市政府短信平台和用户沟通，告知办理结果和需要补办材料等信息；效能监督模块提供了受理网上投诉、跟踪督办、效能统计等功能，领导功能模块提供了监督、报表统计等功能。
郑州市网上审批业务的主要采取了如下办法：
第一步，网上审批业务申请人需要在网上注册身份。如果是自然人在注册的时候需递交身份证的扫描件，如果是企业法人则需要企业营业执照的扫描件。接受注册及有关信息核实的工作由郑州市电子政务中心担当。
第二步，在注册成功后，申请人可以登录“郑州市网上行政审批中心”（http://zzsp.zhengzhou.gov.cn），找到对应的部门，提出办理要求。网站会根据所申请项目的不同弹出相应的电子表格让申请人网上填写。
第三步，网上递交的申请件首先会传到电子政务中心，由电子政务中心工作人员进行初审并作出“受理”或“不受理”的判断。申请件一旦“受理”，会传递给相关职能部门的办事人员，要求其在规定的时间内办结。在这个过程中如发生某一需要进一步确认沟通的事项，会采用短信通知的方式联系申请人。
第四步，在办理过程中，申请人可以在网站上查询办理情况。办结以后，可以在网站上查询到结果并得到手机短信通知。
第五步，如办理成功，则由申请人赴相关职能部门领取办理结果。
在这个过程中，有一个步骤非常关键，即第一步身份认证工作。无论是自然人还是法人，只有经过身份认证才可以在网上进行各种审批业务的申请。这也是一个近似“单点登录，全程用户管理”的过程，因为在通过递交身份证、营业执照等证明文件电子版进行身份确认以后，该“用户”便可以一劳永逸地进行各种业务办理，不必到各个职能部门一一进行确认。这样既节省了时间，也提高了效率。
当然，这种形式的“网上审批”有一个前提——即申请人不需递交相关证照的原件。另外最终的办理结果需要申请人到相关机构领取，这一步不能“网上办理”。
这套流程对一些业务相对简单，办理时不需要递交有关证照原件的审批事项来说效果最为明显。
记者在郑州市劳动和社会保障局劳动工资处看到，由于该机构所涉及的“实行特殊工时制”审批全程不需要递交有关证照原件，因此实现了全程信息化办理。
劳动工资处的一个工作人员告诉记者：“以前企业来我们这办业务的时候，经常第一次先过来领表，回去填完再送过来。有的时候填写不对甚至会来回跑好几趟。不但企业办事人员不胜其烦，我们办公室里也是人满为患。”
“自从2006年3月实行网上审批以后，这种现象就再也没有了，企业不需要来领表，直接在网上填写即可，表格是否填写正确只要看我们是否给予‘受理’信号，修改也很方便，直接在网上进行。现在企业只需来我们这里一趟领取最终办理结果即可。企业的效益大大节省，我们的工作量也减轻了。”
“最开始有些企业不了解网上审批，还是跑到我们这里来交表。我们就正好利用这样的机会对企业进行网上审批的“启蒙”——现场指导他们在办公室的电脑上登记录入。这样基本上每个企业只来一次，下次就自动在家里填了，回去以后还起到了宣传作用。”
图：郑州市劳动和社会保障局的网上审批申请页面
二、现实中的障碍
郑州市没有建物理的行政审批大厅，各个委办局分别在各自的办公地点办理行政许可事项。地理上的分散使网上审批更加具有经济意义和社会效益，上文提到的劳动和社会保障局的例子便是一个典型。
但是，郑州市的网上审批在实际操作中也不是一帆风顺，归结起来问题主要体现在以下几个方面：
一、程序障碍
目前郑州市能进行业务网上受理的主要是一些不需要递交相关证照原价的流程，如果按规定需要递交原件，则最多只能做到一些初始表单的网上下载、填写，办理时还得由申请人到政府部门窗口办理。
递交原件，是为了审核申请人身份的需要，是对申请程序负责任的表现，但是在信息化的今天，这一过程无疑对开展网上审批已经起到了阻碍作用。那么，能否通过将有关证照的原件进行电子化处理来实现呢？
郑州市进行了尝试，但又遇到新的问题：按照现有的流程，企业在注册过程中需要先接受卫生监督部门的检查，获得《卫生许可证》以后再拿着该证到工商部门办理登记。郑州市曾试着让卫生监督部门出具的《卫生许可证》扫描入库，使之可以在内网上查询得到——想藉此来为企业登记的网上办理铺平道路。但是这一做法在工商部门那里却遇到了麻烦。工商部门表示，出具《卫生许可证》原件由工商行业的明文规定，如果要换一种形式，改为网上数据库查询的方式来审核，除非市政府发一个专门的文件。
对此，郑州市电子政务中心主任盛铎很是感慨：“应该说，把政府部门出具的相关证照通过电子扫描，上网查询的方式对于申请人办事来说更加简便，相比纸质文件也更加不容易造假。但是在现有的条件下就是行不通，这已经成为阻碍网上审批业务开展的一个重大障碍”。
二、管理障碍
除了程序上的障碍以外，还有一个管理上的问题。包括郑州市在内的国内大部分地区的情况是：电子政务中心（或信息中心）只负责网上审批的技术实现，对各个职能部门网上审批业务的具体开展没有督导权。这就导致了实际工作中“责”“权”关系的不协调，不统一。
技术部门仅从技术角度提出方案的实施建议，具体网上审批的效果好坏要取决于各个职能部门对网上审批业务的重视程度。容易造成技术部门“一头热”的情况，也容易造成不同职能部门之间的“冷热不均”。从长远来看，网上审批业务的开展，还需要从整体上建立一种统一、高效的管理机制。
三、心理障碍
并联审批的实施还需经过一道心理关。因为毕竟这是一项新事物，对于政府机关的众多非技术部门来说，将传统的流程放到网上，由原来的面对面办理改为在电脑上办理，总有一些心理上的不适应。
记者在郑州采访时看到，一些部门利用种种借口来躲避电子政务中心所提出网上审批要求。姑且不论“借口”背后是否有部门利益的小算盘，光这些借口本身，其实就体现了对信息技术及其功能的不了解。
三、呼唤“整体战略”
程序障碍根源于网上办事与现实中办事在流程、管理制度、法律法规等方面的冲突。网上审批毕竟不是将现实中的行政审批原封不动的移植到网上，它需要根据信息化的特点对原有的流程进行梳理、调整。例如在现实中某些业务的开设、检查、注销可能是要在三个不同的窗口办理，而信息化以后在同一个界面下即可完成；
管理障碍根源于信息化过程中的责、权、利三者关系是否能协调统一；
心理障碍根源于对信息化的认识以及部门利益。
上述三大障碍的存在，容易导致“网上审批”的肤浅化——使网上审批仅仅能完成网上表单下载、信息递交等比较“初级”的工作，而不能再更深一步地发挥信息技术的优势。最典型的例子就是跨部门的“并联审批”。本刊在2005年初曾经报道过北京市建设的“电子政务网上审批平台”，当时，北京市发改委联合财政局等八个部门共同推进这项工程。“截至2004年12月底，共实现了市政府35个委办局的 350项审批业务网上审批和服务提供。”“但在这300多项业务中，仅有人事局、发改委协同办理的‘国内驻京机构人员办理工作居住证’业务实现了‘并联审批’”。在本文中我们也可以看到，本来郑州市卫生监督所和郑州市工商局本来可以实现并联审批，但是因为工商部门按照规定必须查验《卫生许可证》的原件，导致了“并联”的“中断”，办事人不得不分别跑两个部门。
以上郑州市网上审批业务在实践中遇到的障碍其实也是全国各级政府所普遍面临的共性问题。
自从06年全国电子政务工作会把“到2010年，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理”定为我国“十一五”电子政务建设的主要目标后，很多地方政府也纷纷在自己的地方电子政务规划中确立了“50％”的目标。
依笔者看来，这个“50％”的目标能不能按期实现，关键在于看我们怎么来理解“实现在线处理”——如果说能实现“办事流程的网上公示”、“相关表单的下载”就算是“实现在线处理”的话，那么其实我们很多政府现在就已经完成了“50％”，有些甚至已经达到“80％”了。但如果我们提高一些对自己的要求，真正站在“服务型政府”的立场上作一些思考的话，“在线处理”不应该就这么简单——至少要实现单个流程的全过程网上处理，并努力实现跨部门的并联审批。
在郑州的采访中，记者深刻地感觉到这种相对“深层次”网上审批的实现是一个复杂的系统工程，依靠技术“单兵作战”已经起不了太大的作用，关键在于能否从管理体制、法律法规、思想观念等方面整体跟进。国家有关部门应尽快根据信息化的特点，对有关办事流程的规定进行修正或补充，从程序上为网上审批的实现创造良好环境；而开展网上审批的各级政府本身，则应该从管理体制、技术培训等方面入手，为“网上审批”朝着更有效、更实用的阶段迈进扫清障碍。只有这样，我们才能在2010年到来之际，迎来一个金灿灿、沉甸甸的“50％”，为人民交上一份满意的答卷。
