2004年1月，上海市政府以政府规章方式发布了《上海市政府信息公开规定》，决定从今年5月1日开始全面推行政府信息公开。几个月过去了，这项工作取得了初步成效。下面，我主要介绍上海政府信息公开的一些情况及其思考。
一、围绕“责任政府、服务政府、法治政府”建设，推动政府信息公开
（一）明确政府信息公开工作的定位，促进政府提高行政效能
作为社会管理者与公共服务的提供者，政府如何通过拥有的大量公共信息资源为社会服务并促进其合理流动与优化配置，是国内外共同关注的重要问题。上海从1996年开始在市、区（县）、街道（乡镇）三个层面逐步实施政务公开，推行行政执法告知制度，近年又开辟了门户网站、新闻发言人等信息公开渠道。从本质上看，政府信息公开是一个内外因素共同作用的过程。对外，是公民落实知情权的迫切需求，以降低因政府信息不公开和渠道不畅通增加的成本，获取更加主动优质的公共服务；对内，是政府提高公共管理水平的客观要求，以带动内部业务流重组，更好地履行社会管理职能，增强政府公信力。为此，上海政府信息公开的基本定位，不是单纯的信息发布，而是作为优化政府职能、提高行政效能和促进依法行政的重要抓手，实现政府信息资源的效益最大化和效应社会化。
（二）形成工作规范，确保政府信息公开各项工作稳步有序开展
根据已明确的工作定位，上海主要采取了五方面做法，确保工作顺利开展。一是以公开为原则、不公开为例外作为基本要求。明确规定除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私等方面的信息外，政府有义务也有责任将其他所有政府信息特别是公共性突出的信息，依法向社会公开，或依申请予以提供。二是以整体推进、重点突破作为工作策略。对全市政府信息公开进行总体要求和统一部署；同时，特别从公众关注程度高、公益性强、公权力大的部门入手，将教育、人事、房地、水务、质量技监、建设、规划、工商、公安、卫生等15家单位确定为政府信息公开的重点单位，要求首批公布信息公开的目录并形成亮点。三是以着眼长远、循序渐进作为推进步骤。确定以今年5月1日、11月1日和明年的3月31日为三个重要时间节点，并明确了与之相对应的阶段目标与工作重点。四是以组织落实、配套跟进作为保障机制。成立了全市政府信息公开工作的联席会议，成员单位各司其职、合力推进；在组织培训、制订规范、监督检查、争议解决、效果评议等方面加紧配套建设，确保工作成效。五是以面向社会、便民利民作为公开导向。以信息公开指南的形式，引导各部门从市民最为迫切的需求出发，梳理、筛选、审核并及时更新需公开的各类信息；利用政府公报、新闻发布会、政府网站、档案馆、图书馆、电子公告牌以及其他媒介，形成能保障最广泛的群体平等获得政府公开信息的多元化渠道。
（三）在不断总结经验的基础上，逐步形成和扩大政府信息公开的积极效应
在上海各有关部门的共同推进下，政府信息公开规定自5月1日正式实施以来，取得了较明显的阶段性成果。社会公众对政府信息公开工作予以了空前的关注与热情，电话咨询或当面咨询达13万人次，网站专栏页面访问量达5200多万人次；截至8月底，15家重点单位政府公开信息总数达5772条（其中，主动公开目录5393条，依申请公开目录379条）；收到申请2355个，其中70%以上都能全部或部分提供，全市初步形成参与面极广和推动力度较大的整体环境，为政府信息公开的持续推进创造了良好开端。同时，针对当前存在的一些操作性问题，或涉及更深层次的体制、机制性障碍，我们将在实践中继续摸索，不断化解难题、突破瓶颈，切实体现政府信息公开的实效，逐步提高政府信息资源的开发与利用水平。
二、积极稳妥推进政府信息公开工作，引导带动全社会信息整合与共享
上海实施政府信息公开还是属于探索起步阶段。一方面，政府需要在具体的工作推进中不断提高信息公开的效率与服务质量；另一方面，政府掌握了全社会70%以上的信息资源，应通过政府信息公开促进信息资源更快更好地开发利用。为此，我们考虑当前重点要正确处理好四方面的关系。
第一，处理好“公开为原则、不公开为例外”的关系。这是政府信息公开工作的根本原则。从信息公开的界限来看，政府各部门根据《政府信息公开规定》要求和自身职能，把握好公开与不公开之间的“度”，确保必须公开的信息全部公开，免于公开的注意保密。但是，由于长期以来计划经济体制下形成的政府工作惯例，在具体的操作过程中，一些部门觉得存在不少介于可公开与免于公开之间的“敏感信息”。这类信息，有的属于国家有关条线管理规定中没有明确界定是否可公开的，有的甚至可能使公众质疑以往行政行为的合理性，有的信息公开将大幅度增加政府部门工作量。因此，必须按照积极稳妥、合理有序的原则，根据社会需求程度，排定信息公开工作计划，逐步推进，同时加大社会解释宣传等配套工作力度，求得公众理解。
第二，处理好政府承诺与自身准备之间的关系。上海政府已经就信息公开的原则、操作规程等内容作出了具体的承诺。虽然在《政府信息公开规定》实施之前进行了大量的调研和其他准备工作，但在具体实施过程中难免会遇到各种困难。一是在公开内容方面。政府多年来积累的浩瀚信息资源，通常都是按照自身工作需求进行归类整理，要面向社会提供信息公开服务，还需对政府掌握的信息资源进行相应梳理，如在过去四个月中，15个重点单位根据相关技术要求只梳理了不到10年的信息。二是在行政效能方面。政府信息公开使得政府的透明度空前提高，社会各方面比以往任何时候都更清楚地知道各类事务的办理规程，对政府公共服务的效能提出了更高的要求，否则政府将面临更多被认为是“不作为”的纠纷。三是在公开渠道方面。就政府信息公开工作本身来说，我们已经通过集中受理点、网站、市民电子信箱等渠道与介质为社会提供信息公开服务，下一步需要专门针对文化程度较低和信息化应用水平不高的市民，为弱势群体提供更加人性化的信息公开服务。
第三，处理好政府示范与带动社会之间的关系。政府实施信息公开，无疑也是对全社会其他领域信息资源开放共享的一种积极倡导与示范。特别是随着信息化建设的不断深入，各领域通过各种信息系统的建设积累了越来越多的信息资源，对信息资源重要性的认识也有了很大提高。这种部门所有的信息固然是支撑自身业务发展的重要资源，但是只有面向社会开放，才能更充分发挥信息的价值。我们设想在政府信息公开实践的基础上，逐步探索在承担公共服务的医院、学校等事业单位，社团和公共基金会等组织中推行信息公开。此外，还将积极营造适合全社会进行信息资源共享、整合、开发、应用的机制与环境。
第四，处理好公开与利用的关系。政府信息公开的重要目的在于使这些信息资源被社会各方面广泛应用。市民和企业可以直接根据政府公开的信息办理各项公共事务，以及提供基础性的决策依据，但这只是浅层次的应用。更重要的是要通过对这些信息的综合开发，发挥其更强大的作用。一方面是鼓励社会机构对政府公开信息进行深入加工，形成各类专业化信息产品，满足社会各界特别是企业的需求。另一方面是鼓励专家学者利用政府公开信息开展研究，为政府决策与行政提供更加有力的支撑。
三、不断深化政府信息公开，加快推动信息资源开发利用
目前，上海政府信息公开工作已经有了良好的开局，下一步我们将重点推动形成四个机制，促进政府信息公开工作和全社会信息资源的开发利用。
（一）政府信息公开工作的组织推进机制。政府信息公开工作需要逐步形成长效的工作机制与工作套路，近期我们将重点抓好三项制度建设。一是监督制度。充分发挥监察部门、新闻媒体、社会公众、各部门内部四种监督力量的作用，研究制订针对信息公开工作的检查方案，细化有关惩戒举措，并对各单位制定信息公开工作的内部工作规范加以指导。二是评议制度。借鉴近两年来邀请社会各界对政府部门网站进行公开评议的做法，广泛听取社会各界对信息公开工作的意见与建议，评议结果在政府信息公开年度报告中进行客观、公正的反映。三是专家咨询制度。加快组建政府信息公开专家委员会，对工作中出现的问题和争议提供参考意见。
（二）市场化的信息资源开发利用机制。政府信息公开，在满足市民、企业的一般需求之外，还需要有一批社会化机构对这些信息进行深入加工。当前，重点是培育两类信息服务企业。一类是企业信用征信服务企业。由于政府承担对市场主体的监管职责，掌握了大量的企业信用信息，是信用服务机构急需的信息资源。制定征信企业依据《政府信息公开规定》，通过依申请公开程序获得政府掌握的企业信用信息的操作细则，使这些信用信息公平地提供给各征信服务企业，促进社会信用体系的建设与完善。另一类是各种信息咨询服务机构。政府将大量原本社会不易获得的信息公开后，为信息服务机构提供了重要的原材料，并以此加工形成适应不同群体、行业的信息服务产品，满足社会的信息需求，带动信息消费。
（三）信息公开与信息资源开发利用的技术保障机制。上海的政府信息公开工作是在信息化大背景下开展的，必然涉及到很多信息技术应用的问题。一是政府部门在电子政务框架下进行信息采集、加工、发布，当前重点是要依托由公务网、政务外网组成的电子政务网络平台，规范信息采集标准与流程，在加快建设基础性、战略性数据库的同时，进一步做好内部信息资源的数字化，完善网站、呼叫中心等信息公开途径。二是进一步提高全社会信息化应用的普及率，使更多的市民、企业和各类机构能够通过以互联网为代表先进信息技术，便捷地获得政府的公开信息。三是引导IT企业，为信息公开和信息资源开发利用提供覆盖采集、加工、整合、传输、挖掘、检索等环节的软件与解决方案，以及相关的信息安全保障技术。
（四）政府信息公开和信息资源开发利用的法制保障机制。在信息公开的实践中，上海以政府规章的方式颁布了《政府信息公开规定》，在法制化方面进行了探索。但从近期的实施来看，目前还需要不断完善有关法律规范。在上位法层面，我们建议国家加快制定保护个人隐私的相关法律；通过司法实践进一步明确商业秘密的界定；修改《档案法》、《保守国家秘密法》与政府信息公开实践相冲突的有关内容。在地方立法层面，我们将加强政府信息公开工作的有关法规配套，如将在近期出台的《规范和促进企业信用征信的规定》中，明确征信机构通过政府公开的途径获得信用信息的规范。
政府信息公开是一项涉及政府行政理念和行政方式改革的长期工作。这一工作虽然不乏国际经验，但由于国情的不同，可资借鉴的经验并不多。上海将在国家有关部门的指导下，广泛吸收各方面经验与建议，努力探索实践，力争走出一条具有时代特征、中国特色、上海特点的政府信息公开的新路，并且更好地带动全社会信息资源的共享、开发与应用，为实现经济社会全面、协调、可持续发展作出应有的贡献。
