5月12日，在中国的腹地，一场灾难突然袭来。短短几分钟内，从震中汶川迅速波及全国多个省市，伤亡之惨烈、情势之震撼令人心有余悸。通信中断，信息中断，汶川似乎突然间从地球上消失得无影无踪。在抗震救灾、帮助灾区共渡难关的同时，我们不断考问自己的应急反应能力，考问我国应急信息系统在救灾中发挥的作用。那么，如何健全应急信息化，提高防灾减灾的能力？
联合国副秘书长沙祖康5月26日在2008年亚太地区城市信息化论坛第七届年会上表示，信息化的发展给此次汶川大地震的抗震救灾工作带来空前的帮助。他指出，灾区的通信畅通，使得后方可以及时掌握灾区情况，在抗震救灾中起到了空前大的作用。我们发现，正因为信息通信在抗震救灾中是如此重要，其遭受重创后的中断和艰难的抢通过程纔如此牵动全国人民的心。反思我国目前的应急信息体系，应急信息化任重而道远。
抗震救灾险阻重重 应急系统基础薄弱
调查显示，我国是自然灾害多发国家，其中位于地震烈度大于或等于7度的城市占45％，大江大河中下游地区有800多个市县处于洪水水位以下，每年过境台风对东南沿海经济发达城市造成了巨大损失。时常发生的工业事故、交通事故、水污染事件等，SARS、禽流感等传染病疫情对人们的健康构成了严重威胁。四川汶川地震，交通、信息、通信全部中断，地震中心区与外界全部隔绝，给抗震救灾工作增加了难度。从整个抗震救灾过程中可以看出：目前我国应对突发事件应急工作总体基础比较薄弱，主要体现在相关应急法规、应急机制有待进一步建立健全;相关应急信息管理系统建设还很落后;全民危机意识和危机教育比较薄弱;电力、交通、通信等基础设施建设相对薄弱，抗灾和保障能力较低等等。
专家指出，应急管理因其涉及面广、起步较晚、理论知识、法律法规不完善等特殊性，在国内信息化建设中一直处于滞后状态，虽然经过多次大的事故，国家也有相关政策支持，但是应急系统的建设都以通信和视频、指挥中心等硬件网络为主，而对于信息管理系统的建设相对进展缓慢，目前国内已经建成或规划建设的应急指挥系统，从地域分布来看，多集中于一些经济较发达的大中城市(如北京、上海、南京、南宁、深圳、成都等);从行业领域来看，则多集中于公安、消防、医疗等公共领域;从资金投入方向来看，多集中于硬件，约占投资总额的70%，而软件和服务则分别仅占15%左右;从实际效果来看，多为只应急不联动或小联动(即110、119、120三警合一)，而诸如信息集成、联动响应(多部门、多行业、多领域联动)、协调指挥、统一调配、信息共享等方面的效能则还处于相当薄弱的状况。
部门网络存在隔阂 应急联动势在必行
这次地震的救灾工作，使大家再一次看到卫星通信的重要性，近期，诸多部门召开了多次灾害预警研讨会，但是许多专家指出，在各次会议上，各部委的专属机构除了展示自身已有的预警网络外，均未从一个开放的、互通的统一应用平台上提出未来灾害预警系统建设的解决方案。而且对于统一预警平台由谁来做？谁牵头做？投资体制如何建立？是否存在有效的盈利模式(社会效益或经济效益)等，均缺少最基本的考虑。
在这次抗灾中，卫星通信网在前期完全处在瘫痪状态，根本原因就在于各部门建立的卫星预警专网是一个近似于封闭的系统，因各自独立，互不连接，使国内数以万计的卫星车成为摆设。由于卫星系统与固网、移动网基本脱节，灾区的通信网即便快速修复，仍存在全程或大面积覆盖难以实现的问题。这严重阻碍了救灾的进程和效果。专家指出，不同的政府部门还应该加强应急系统的协调调度。目前，除工业和信息化部以外，交通部、公安部、林业部都建设了各自的应急通信系统。例如，此次震中汶川在受灾后打出来的第一个电话采用的是海事卫星通信手段。其实，在应急通信方面，很多部门建设的系统都非常强大，但非常可惜的是，不同部委之间的系统目前尚缺乏互相协调和调度的机制，在紧急情况下互相调用更不可能。这样，在受灾面积比较大、应急系统短缺的时候，就会出现某些地区几套应急系统齐上阵、某些地区无人顾及的情况。为了提高应急通信系统的综合使用效率，各个部委之间亟须建立协调沟通的机制。
电信专家史炜指出，之所以出现如此被动的局面，就是被呼吁多年的应急联动体制始终未建立起来，各部门、各地方政府都各建一套应急网络，各自采购先进设备，各自组建自用的管理团队，国家花了庞大的建设费用，但应急仅仅是部门性应急，基本不存在网络层面的应急联动。追究其根本原因，核心矛盾是当前的行政管理体制严重阻碍了应急联动的系统组织和系统建设，许多部门的应急系统网络成了形像工程或部门成果。他认为，下一步，针对各种可能出现的自然灾害和突发事件，信息化建设中的预警系统一定要与产业、与社会活动的功能实现联动，联动的根本对策就是信息提供商、信息组织者、信息运营商、信息传输者、信息使用者之间建立一套完整的融合方式，各个部门不再独自建立应急预警系统，而是向国家级专门的运营组织机构提出需求和解决问题的目标，由专业化的机构按照联动、开放、统一标准、公益化目标，建立统一的开放预警平台。
打造统一应急平台 提升信息系统能力
业界一般认为，所谓应急联动，就是要做到政策、体制、市场、社会公益等四方面的联动：中国需要成立专门的应急联动机构，这个机构在中央与地方之间必须是垂直的管理体制；应急联动机构的资金应由中央垂直管理，同时，应在很大的比例上使资金能够以基金的形态运作、上市；应急联动机构应在建立初期就具有相对独立的监管职能，重点是对地方的应急组织、资金、活动、规划、信息链建设、公共及公益的预警体系的发展等，予以独立的监管。
2006年出台的《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》，把“推进国家应急平台体系建设”列为“加强应对突发公共事件的能力建设”的首要工作，明确指出“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”。应急平台建设成为应急管理的一项重要基础性工作。应急反应系统专家、国土资源部信息中心前研究员寇有观指出，从“非典”事件以后，我国政府非常重视加强这方面的工作，已经在法制、机制、体制等方面做了大量的工作。“中华人民共和国突发事件应对法”已经开始实施，我们国家从中央到地方设立了一系列的应急组织机构，国家和许多地方都制订了应急预案。
专家指出，应急联动体系不仅仅是一个信息平台，目前我国应急信息系统的能力急需提升。工业和信息化部电信研究院通信标准研究所的张雪莉研究员认为，应急通信系统并不是独立存在的系统，而是多种应用系统在应急方面的特殊应用，通过合理的应用各种业务系统，可以满足不同的应急通信需求。一般的信息平台只能提供“过去”和“现时”的状态数据，而我们需要打造的应急平台应能提供“未来”灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决策、预期救援结果评估以及全方位的监测监控，具有发现潜在威胁的预警功能；不仅仅是指挥平台，应急平台是为应急管理服务的，包括“平时”以及“战时”，应急平台能对突发公共事件进行科学预测和危险性评估，能动态生成优化的事故处置方案和资源调配方案，形成实施应急预案的交互式实战指南，为应急管理提供便捷的工具，为指挥决策提供辅助支持手段。所以，应急平台是以公共安全科技为核心、以信息技术为支撑、软硬件相结合的突发公共事件应急保障技术系统，是实施应急预案的工具；具备日常管理、风险分析、监测监控、预测预警、动态决策、综合协调、应急联动与总结评估等功能。应急平台建设是应急管理的一项基础性工作，对于建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，预防和应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，减少突发公共事件造成的损失，具有重要意义。
