市场经济发展过程中，政府在医疗、教育、就业、住房等问题上把一些本该由政府承担的职能推向市场，民生问题凸显出来，已到了非解决不可的阶段。
经济在发展，社会在进步，民生的总体水平在提升，但不同区域民众生活水平提高的速度不一样，在民生水平差异凸显的同时，民生水平差距有拉大的趋势。这是因为，民众适应市场经济的能力不同，各自面临的机遇不同，各自的生存环境不同，受教育的程度不同，遗传因素不同等。民众间贫富差异比较明显，民众初步分化成富豪、中产阶层和平民三种类型，收入呈金字塔形分布。富豪处于金字塔的顶部，人数最少；中产阶层的人数次之，处于金字塔的中部；而绝大多数的低收入民众处于金字塔的底部。然而，富豪、中产阶层、低收入民众的人均财产，却呈倒金字塔形分布，形成一种容易使社会矛盾激化的不稳定形态。在市场经济发展中，三者的获益程度不同，财富积累的个体差距较大，富者愈富、穷者愈穷。不同层次的人均财富差距愈大，社会的稳定系数愈小，社会矛盾愈突出，离和谐社会的目标就愈远。
总之，民生问题是当前社会和谐发展面临的重大问题，已经成为制约中国经济社会发展的瓶颈，处理不当会影响社会稳定。
我国政府的传统行政属于管制行政模式，政府是公民的统治者和管理者，公民处在政府权力的管制之下。政府高高在上，并不将公民视为对等的主体。政府职能无所不包，管制政府通常是所谓的“全能型政府”，政府权力渗透到经济社会生活的方方面面，然而在提供公共产品和公共服务方面却缺乏物质保障。政府的行政方式以强制手段为主。由于传统的管制行政模式缺乏调动公众积极性的有效手段，束缚了经济社会的健康发展，社会财富贫乏，公众的生活只能维持在较低的水平，民生陷入困境。
改革开放以来，中国经济保持30年的高速增长，人均GDP水平进入中等发达国家行列，国家发展站在了新的历史起点上，公众的预期必然不断提高。同时，国家财力日益雄厚，可能且应当满足人民群众日益增长的福利需求。现代国家发展经济、推动社会进步、创造财富的目的就是让个人获得更多的福祉。国际经验表明，人民福祉是人民能够享受的经济社会发展的终端成果，是人民对发展成果的客观享受和主观体验。经济发展本身并不一定自动带来人民福祉的提高。黄金发展期往往也是矛盾凸显期。市场经济发展过程中，由于政府把一些本该由政府承担的职能推向市场，而市场的作用也不是万能的，因为市场机制在公共产品和公务服务供给上会失灵，于是种种民生问题凸显出来，教育、医疗、社会保障、住房等成为民众普遍且持续关心的问题，已到了非解决不可的阶段。
改善民生的主体是政府。教育、医疗、社会保障、住房等具有准公共产品的属性，是政府应该承担的职能。改善民生是政府为了弥补市场经济的先天不足，对低收入民众采取政策扶持，帮助他们解决生存、生活和生产困难，体现社会的公正和公平。目前，我国政府的社会管理和公共服务职能比较薄弱，无法满足社会公众对于公共产品和公共服务的需求，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出，而要解决这些问题，根本的出路在于实现政府职能的转变，并进行相应的机构改革，即从传统的管制行政转变为现代公共服务行政，加强政府的社会管理和公共服务职能。解决民生问题呼唤公共行政转型。
现代公共行政，就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担公共服务责任的公共行政。它具有三层含义，即理念层次上的公民本位、政府职能上的公共服务、健全的政府责任体系。
现代公共行政在树立公民本位理念的前提下，突出和强化政府的社会管理和公共服务职能，着力建立服务型政府，解决社会民生问题，彻底转变政府在提供公共产品和公共服务上的缺位。
在今年召开的十一届全国人大一次会议上，温家宝总理的政府工作报告在强调民生的同时，提出加快行政管理体制改革，转变政府职能，加强自身建设。而《关于深化行政管理体制改革的意见》公布，其核心更是深化行政管理体制改革。显然，从政府工作报告到已经拉开序幕的行政管理体制改革，我们可以得出结论：破解民生难题须打造现代行政。
此次国务院机构改革就是在以往改革基础上的继续和深化。改革突出了转变政府职能这个核心，体现了建立“服务型政府”的要求，强化政府的社会管理和公共服务职能，把加强与整合社会管理和公共服务部门作为改革的一项重要任务，围绕转变政府职能和理顺职责关系，在合理配置职能、优化组织结构方面迈出重要步伐。这一改革体现民生诉求，推动政府向“服务型政府”转变，特别是改革涉及与民生相关的多个部门，体现了政府“以人为本”的执政理念，有助于政府在教育、社会保障、住房和医疗等各个方面更好地满足低收入群体的需求。
此次国务院机构改革以保障民生、改善民生为重点，加强与整合了若干社会管理和公共服务部门。比如，组建住房和城乡建设部，突出了加快建立住房保障体系，解决低收入家庭住房困难问题，将政府在住房保障方面的职能放在城乡建设中统筹考虑。又如，将环境保护总局改组为环境保护部，列为国务院组成部门，就是要强调环保在国家经济社会发展战略、规划和政策中的地位，强化环保部门的统筹协调能力，促进人与自然的和谐。再如，完善食品药品监管体制，主要是进一步落实食品安全综合监督责任，明确相关部门职责分工，强化关系人民群众身体健康和生命安全的食品药品安全监管。
我们应该清醒地认识到，民生改善的过程，同时也是政府改革的过程，而后者的成败，直接决定着前者的成败。公共行政转型意味着政府权力和资源的重新配置，意味着政府机关要革自己的命，其难度可想而知。所以在进一步提高行政机关和行政人员改革自觉性的同时，更要通过施加强大的外部压力，实现公共行政的转型。可以通过加强人大监督、实施信息公开、硬化财政预算约束等途径，推动政府职能转变，实现公共行政转型，塑造一个现代服务型政府，造福于人民。（作者系南京师范大学公共管理学院教授）
