内容提要：
《政府信息公开条例》没有明确规定公民的知情权和政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的原则必将影响《条例》的实施效果。《条例》有关政府信息公开界限的规定过于模糊，不利于公民知情权的实现。《条例》设定“须有特殊需要”的申请政府信息限制了公民知情权的实现。举报和第三人异议制度过于简陋，将影响《条例》的实施效果。
关键词：政府信息公开 条例 缺陷
《政府信息公开条例》（下称《条例》）的颁布和实施是我国政府信息公开制度取得的重要的阶段性成果。《条例》强调了政府公开政府信息的义务，首次赋予公民申请政府信息的权利，并且为公民如何获取政府信息建立了一系列的程序和制度。然而，由于立法水平的限制和立法过程各方利益的博弈，《条例》规范本身存在许多明显缺陷，这些缺陷将导致《条例》的实施效果大打折扣。本文抛砖引玉，试着对《条例》之不足做粗浅的分析，以期对我国的政府信息公开法律制度的发展有益。
一、“知情权”和“以公开原则，不公开为例外”原则的缺失
知情权是政府信息公开的最为重要的理论基础。信息公开制度的核心问题就是如何确定和保障公民的“知情权”，并将知情权贯穿信息公开制度的整个过程。在《条例》颁布之前，不仅我国的地方立法有直接确认公民的知情权，如《上海市政府信息公开规定》第1条就规定，“为了建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权，维护其自身合法权益，监督政府机关依法履行职责，依据法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本规定。”在中央层面的许多重要文件中也明确提出了知情权的概念。如2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中就明确“从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”还比如国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）中明确“——程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其它组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”虽然我国宪法文本中并未明确规定知情权是公民的基本权利，但是这并不妨碍将知情权明确写入政府信息公开行政法规中来。《条例》回避“知情权”概念，对建立与完善信息公开制度无益。
其次，《条例》起草过程中的多个版本以及最后提交国务院的文本中，都曾明确规定了一个的原则，政府信息“以公开为原则，不公开为例外”。[1]这种被称为排除式的信息公开方式，已经为世界各国所广泛采用。如美国1966年制定的《信息自由法》就明确规定了涉及国防和外交政策的文件、行政机关内部的工作规则和习惯、其他法律特别规定免于公开的事务、从个人获得且具有保密特权或有保密义务的贸易和商业或金融信息等九类可以免除公开的例外情况。[2]日本《信息公开法》第5条页规定了包括个人信息、法人等经营信息、国家安全和外交信息、公共安全信息、审议讨论中的信息和行政机关对特殊的事务事业的信息等6类不予公开的信息。[3]令人遗憾的是，《条例》正式颁布的版本中却已经没有这一条了。如此重要原则的缺失，必然会对影响《条例》的实施效果，不利公民知情权的实现。
