“依申请公开”为何屡屡碰壁

 

　　不过另一方面，在实际操作中，行政机关也会因政府信息公开条例上的模糊，加上种种顾虑，对判定信息是否公开的边界问上把握不准，也因此引发了不少行政诉讼。因此，本期《公事》我们来讨论一下，“依申请公开”为何屡屡碰壁，政府部门与申请人之间需要建立怎样的良性互动和沟通，才能让信息公开与公众期待更近一点。

 

 

 

 

　　2011年某日，上海某小区发生一起夫弑妻命案。命案发生后，小区居民到案发地点围观，其中一男子在围观时，被凶手怀疑与其妻有染，情急之下，一刀刺向该围观男子，最终致其抢救无效身亡。受害人妻子认为，当时其丈夫被捅伤后，负伤走到警车旁边，倒地不起，其间没遇到警察，直到她出门找到丈夫时，警察才出现，这才被警车送到医院。她认为调查命案的民警有责，因而向当地公安部门递交了政府信息公开申请书，申请公开当时在命案现场的所有民警姓名职务等相关信息。

 

　　答复机关收到申请后，认为可以公开，于是向申请人公开了当时在命案现场的110出警民警的工号。申请人不满意该答复，觉得她所申请公开的信息是“公安机关在履职过程中必然掌握的政府信息”，并且不属于“法定不能公开的信息”，因此向法院提起诉讼。法院审理后认为，公安机关未针对申请人的申请作出全面答复，属于答复不全面，结果判公安机关败诉，要求其重新作出答复。

 

 

 

　　上海政法学院副教授肖卫兵：这样一个看似再简单不过的政府信息公开争议案件，其实背后涉及诸多实践操作的专业问题。

 

　　首先是申请人的申请是不是政府信息公开申请。如果是，行政机关则需按照法律规定进行答复。如果不是，则可以认定其不符合《政府信息公开条例》第20条所规定的申请要求，可不作出答复。有一种观点认为，这一案例属于咨询类申请，因申请所指向的政府信息并非以一定的载体形式存在，从而应认定为不符合《条例》规定的申请要求。但现实生活中，这类申请经常出现，如简单拒绝，恐怕难以得到申请人理解。同时，依据《条例》规定，申请人的申请有具体的内容指向和描述，无需行政机关进行指导、解释或作指引等专业判断。因此本案应认定为政府信息公开申请，并依照《条例》作出规范答复更为合适。

 

　　其次是申请“当日在命案现场的所有民警姓名和职务信息”是否属政府信息。依据《条例》，一项信息是否是政府信息必须同时符合三个要件：主体是行政机关；在履行职责过程中制作或者获取；　以一定形式记录、保存。公安机关较为特殊，兼具司法、行政双重职能。其在办理刑事案件时，履行的是司法职能，为广义的司法机关，不应适用《条例》。但在公安办理治安行政处罚、交通行政处罚以及户口等行政事务时，履行的是行政职能，为行政机关，应适用《条例》。本案所涉民警在办理刑事案件，履行的是司法职能，应界定为非政府信息，不适用《条例》。

 

　　三是认定为非政府信息后，又该如何公开才更能获得申请人理解。这就需要答复机关贯彻便民原则。本案答复机关的本意是好的，出于便民考虑，径直将出警人员的工号信息提供给了申请人。但这类便民做法容易给人答复不全面之错误印象。答复机关除了要积极主动和申请人沟通，明确其所申请的具体信息之外，在答复书中，也应采用更为规范的答复。比如答复“您所申请的信息不属于政府信息，不适用《政府信息公开条例》”之后，附加一便民答复：“考虑到您的切身利益，现将您所申请的信息予以部分提供，当日在命案现场的出警人员工号、姓名信息如下……供您参考。”

 

 

 

 

　　2011年，吴某曾向某环保局申请公开：建设上海国际客运中心北侧地块白玉兰项目的建设项目环境影响评价的批复，2003年至今由申江北外滩开发建设有限公司建设上海国际客运中心北侧地块白玉兰项目，申报的建设白玉兰项目环境影响评价，经上海某区环境保护局的批复意见结论。环保局经查询吴某申请的2003年至今这一时间段、主体为申江北外滩开发建设有限公司的该信息不存在，但因这一地块确有涉及白玉兰项目环境影响报告的审批意见，环保局于是答复吴某，向其公开了　《关于上海北外滩白玉兰广场建设项目环境影响报告书的审批意见》。吴某认为环保局公开的信息并非其所申请内容，于是引发了诉讼。法院受理后认为，环保局未告知吴某信息不存在即以其所理解的申请人申请内容进行答复的行为，属于认定事实不清、适用法律错误，判决环保局败诉。

 

　　无独有偶，2013年某日，张某向某商务委提出政府信息公开申请，要求获取“上海市XX　区XX　号地块的建设项目批准文件”。该商务委答复同意公开，并将《关于同意设立上海某某房地产开发有限公司的批复》的政府信息提供给了张某。张某要求获取地块的建设项目批准文件，结果得到的是涉案地块建设单位的设立批准文件。明显存在所提供的政府信息和所申请的政府信息不一致情形。张某于是提起了行政复议。复议机关认为存在不一致，遂作出了撤销该商务委的政府信息公开答复并责令其依规定重新答复。

 

 

 

　　上海政法学院副教授肖卫兵：两起案件都存在信息公开申请受理过程中所提供的和所申请的政府信息不一致情形。

 

　　出现不一致情况的原因无外乎三种。一是因申请人没写清楚。不少申请人对申请内容的描述五花八门，也有人喜欢用“相关、全部、所有”等词涵盖所申请的政府信息。这致使答复机关收到申请后十分费解，“答非所问”难以避免。二是一些行政机关“好心办坏事”，像吴某的案例，答复机关发现相关的环评批复仅有一个，就将这份环境审批报告提供给了申请人。看来既便民，又符合申请人申请重点的答复，申请人怎么就不满意了呢？答复机关本意是好的，却没有在依法基础上“便民”，结果引发纠纷。三是行政机关心存侥幸所致。答复机关会认为自己已同意公开了，且实实在在提供了政府信息给申请人，申请人应该满意。但申请人并不买账。

 

　　避免这种不一致的方法很简单。一是答复机关有必要加强在答复前和申请人的沟通或通过补正程序，明确申请人真正需要的政府信息，避免以主观的替代方式为申请人作出选择。当然，补正也应避免仅凭一纸告知了事，有必要向申请人解释清楚要求其补正的具体理由，避免申请人不知如何补正，或者漫无目的的补正。二是，答复机关要做到在合法基础上的便民。如吴某的案件，答复机关完全可以以“信息不存在”理由进行答复，再附一便民说明：我处存有《关于上海北外滩白玉兰广场建设项目环境影响报告书的审批意见》，现提供给您或如果需要，可向我处另行申请。第二个案件类同，可以“非本机关公开职责权限范围”理由答复，并附便民说明。三是行政机关有必要编制并向社会持续发布典型案例，加强对潜在申请人有关申请知识方面的针对性教育。比如解读一些常见的申请错误，乃至主动公开一些申请书和答复书“范本”，科学引导申请人递交申请。