随着我国市场经济体制的建立和完善, 在行政审批中存在的问题越来越突出, 表现在审批时间长、审批过程复杂、部门间的协同不够等。政府行政管理和社会资源配置较为低效, 已经严重制约了我国生产力的进一步解放, 进行深入的行政审批制度改革势在必行。通过推进行政审批制度改革, 能够大大提高政府为民服务的能力, 有利于推进法治政府的建设和从源头上预防腐败。国务院自2013年以来, 已经下放行政审批事项618项, 持续向市场和社会放权, 极大激发了市场活力和社会创造力。如今的行政审批改革走到了关键性一步, 必须在更大范围、更深层次上深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革。推行行政审批网上办理就是其中的重要方向, “互联网+”计划的提出, 为各级行政审批部门提升行政审批效能、提高审批管理能力和服务水平提供了新思路。“互联网+行政审批”就是运用云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术, 以老百姓和企业的需求为导向, 重构审批流程和再造业务系统, 进一步规范政府行为, 提升各级政府和部门的为民服务能力。
一、制定权力清单是推进“互联网+行政审批”基础
十七大报告中指出, 权力必须在阳光下运行, 没有限制的行政权力, 必然导致市场活力的缺失和腐败的滋生。2015年, 国家出台的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》中指出, 要全面梳理和清理调整现有的行政职权, 并在政府门户上公布权力清单。各省级政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别这10种分类方式, 结合本地实际梳理职权。《意见》明确要求地方各级政府, 对其工作部门经过确认保留的行政职权, 除保密事项外, 要以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督方式等, 及时在政府网站等载体公布。
编制权责清单是规范权力运行的基础。总理提出各级政府要摸清家底。要明确政府该做什么, 给出权力清单;明确政府与市场的关系, 给出责任清单;明确企业不该干什么, 给出负面清单。三张清单从权力范围、市场活力到明确各自的责任范围, 环环相扣, 为政府规范行政、企业创造创新营造了良好的环境, 在这种环境下, 政府和企业各司其职, 共同推动经济社会的全面前进。与此同时, 要快速推进权力运行流程图的绘制, 加强对权责清单的动态化管理, 不断细化和完善权责清单。
自2013年以来, 浙江、广东、江苏、安徽等全国多省市已经开始试行公布权力清单。浙江是国内首个在网上完整晒出省级部门“权力清单”的省份, 该省还制定了企业投资负面清单、财政专项资金管理清单等, 并将这些清单全部嵌入到浙江省政务服务网, 老百姓只要登录浙江政务服务网, 都可以查看包括权力实施主体、实施依据、行使层级等详细信息。通过将所有权力统一运行在“互联网+政务服务”一张网平台上, 实现审批全链条各事项统一规范。
二、行政审批标准化是推进“互联网+行政审批”的关键
电子政府建设的重要基础就是行政审批标准化。通过将行政审批标准嵌入网上办事大厅审批系统, 实现自动化、智能化全流程行政审批, 做到审批过程痕迹全记录、过程全部可追溯、差错全部可纠正、责任全部可追查。逐步实现网上申请、网上受理、在线审批、在线咨询等相关功能。“十三五”规划纲要中提出, “行政审批标准化”是“优化政府服务”的重要环节。
目前全国各省 (自治区、直辖市) 的政务服务标准化程度还不够, 不同省份之间, 甚至同一省份的不同县之间, 服务事项名称、条件、流程等存在较大差异, 给老百姓和企业办事带来很大不便。行政行为必须标准化, 标准化必须信息化, 只有将行政审批标准化与信息化相结合, 才可以有效约束自由裁量权、规范审批行为, 并为政务资源的有效整合奠定基础。因此, 各级政府要规范网上服务事项, 政务服务事项必须编码管理, 明确规范事项名称、流程、条件、时限、材料等, 逐步做到“同一事项、同一标准、同一编码”, 同时省市县三级要做到权力一致。江苏是全国省级层面率先实现行政权力的“三级四同”的省份, 即省市县三级权力名称、类型、依据、编码相统一, 权力清单管理更加规范有序, 彻底解决了市县权力清单存在的数量不一、名称不一、类别不一问题。
要做到行政审批的标准化, 应该实现事项目录标准化、办事指南标准化和业务流程标准化。事项目录标准化就是要实现同一事项在省、市、县各级分厅的名称一致, 各地在执行同一事项的时候有一个共同的名称。办事指南标准化实现了同一事项的申请材料、办理条件、办理时限等基本要素相同, 使得全省的行政审批规范一致。业务流程标准化主要是规范公务人员审批行为, 实现审批裁量的标准化。
通过行政审批标准化改革, 自由裁量空间得到大幅压减, 在网上公开行政审批事项标准、过程和结果, 审批过程中主观因素的影响最大限度的减少, 群众直接按照办事指南的要求提供相关材料、走完规定程序, 不再受到人为因素干扰。各级政府逐步实现了同一审批事项同等条件的无差别办理, 行政审批的透明性、公平性大大提高。同时, 行政审批标准化是一项复杂的系统工程, 需要不断梳理逐步推进。
三、各地推进“互联网+行政审批”之实践成效
全国各地在推进“互联网+行政审批”过程中, 进行了各种模式的探索。如广东的“一门式一网式”政府、江苏的工程领域多图联审多评合一制度、浙江的“一站式”网上运行。
(一) 广东省
广东省网上办事大厅与行政审批制度改革紧密结合, 对传统的审批事项办事流程进行优化和重构, 以适应电子化的服务管理体制和运行机制。广东省出台的《关于在全省推广一门式一网式政府服务模式改革的实施方案》要求, 打破部门界限、政务藩篱和信息孤岛, 真正实现一扇门、一张网办事, 变“群众来回跑”为“部门协同办”。广东全面推进“一门式一网式”政府服务模式改革, 全省行政审批事项网上全流程办理率达76.7%, 省网上办事大厅覆盖至镇街。广东省东莞市推行“多证联办”改革, 实现面向全市内外资企业的“一站式”“一条龙”服务。
广东大力推进行政审批标准化。首先, 推行地方标准形成全省统一规范政务服务模板。制定《行政审批事项办事指南编写规范》、《行政审批事项业务手册编写规范》两个地方标准, 行政审批事项及其子项有了办事指南和业务手册, 对受理范围、办理依据等13项审批要素, 预约、申请等8个通用审批流程, 以及变更、延续等11个其他审批流程全面规范, 全面做到有法可依。其次, 将标准化全程嵌入网上办事大厅系统。同时, 广东建设全省政务服务大数据库, 这是实现全省“一门式、一网式”政务服务应用的重要基础, 从源头上解决信息共享不到位的问题。目前, 广东基本上解决了电子政务长期存在的“互联互通难、业务协同难和资源共享难”三大难题。
下面以成品油零售经营资格审批 (变更) 为例, 如图1所示。
图1 广东成品油零售经营资格审批
通过流程再造, 县、市、省分别受理、审核变为省直接受理。通过一表式填报, 附件从5份精简为3份, 取消请示文件。办理时限由原来的60天变为20天。实现了全流程网上办, 数字证书+邮政服务实现0跑动。
(二) 浙江省
浙江按照统一认证、统一申报、统一查询的要求, 实现全省行政审批等权力事项“一站式”办理, 2016年以来全省各级政府部门在“一张网”日均办理事项达到6.7万余件。通过建设全省统一的电子监察系统, 对行政审批办件进行全过程监督, 通过短信提请办事对象开展满意度评价, 并在网上公开评价结果。在浙江政务服务网的后台, 重点打造数据集中、管理集成的“智慧政府”。通过建设省市县三级一体化的信息资源共享交换平台, 形成覆盖全省的统一数据共享交换体系, 打造统一的人口库、法人库、电子证照库等, 支撑各级各部门行政权力网上运行等重要业务的数据共享交换业务。浙江全省建立统一的电子政务实名用户身份认证平台, 实现250多个部门网上办事系统一次注册、全省漫游。
(三) 江苏省
江苏全省推广常州市企业投资建设项目施工图纸“多图联审”和镇江市企业投资建设项目“多评合一”的经验做法, 如图2所示。
图2 多图联审、多评合一
常州由城乡建设主管部门负责牵头, 以施工图审查机构为依托, 将市城乡建设局、经信委、卫生局、安监局、民防局、气象局、消防支队等部门的7项审查进行联合审查, 做到了“七图联审”, 审图时限从原来的42工作日缩短到7个工作日。镇江围绕企业投资建设项目前期推进阶段涉及的节能评估、环境影响评价、碳排放影响评估、安全评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估、地震安全性评价等7项评估, 实行统一受理、统一评估, 由串联方式调整为并联方式进行, 做到了“七评合一”, 审批周期从原来的141个工作日缩减到50个工作日。
四、“互联网+行政审批”平台建设关键要素
“互联网+行政审批”平台是一个利用互联网、大数据、人工智能等先进技术、包含政府对外公共服务和对内跨部门协作的行政审批事务处理、实现对行政审批业务全流程的有效执行、监督和管理的电子政务应用系统。“互联网+行政审批”平台是整个“互联网+政务服务”体系的重要组成部分, 该平台的成功建设能够大大推进整个政务服务体系的建设。下面从建设目标、业务流程、建设内容、系统架构、功能实现等几个方面分别阐述“互联网+行政审批”平台建设。
(一) 建设目标
“互联网+行政审批”平台建设就是要给申办人提供一个全天候、全流程、全地域的政务服务。政府的所有事务包括审批和服务, 从申请到办结等各环节全部可以在网上办理;24小时在线办公, 申办人随时提交信息, 政府部门的每个岗位都有规定的工作日;办事人不受地域限制, 无论身处国内外各地都可以上网申请办理。
“互联网+行政审批”系统应实现以下三个主要目的, 一是规范审批操作流程, 以规范化、程式化流程在网上网上完成审批, 做到公开、公正、公平;二是实现跨部门审批与各部门内部审批业务的无缝连接, 大力推进并联审批在行政审批中的应用, 提高政府内部的协同作业的效率, 大幅缩短群众办事时间。三是信息公开, 为群众提供网上咨询、查询、申请、审批、投诉、监督等业务功能, 让权力在阳光下运行, 杜绝在行政审批过程的不作为、乱作为, 拉近企业、居民与政府部门间的距离, 强化政府形象。
(二) 业务流程
电子政务外网是电子政务传输骨干网, 为跨部门、跨地区的网络互联互通、信息共享和业务协同提供网络支撑服务, 满足各级政务部门社会管理和公共服务需要。随着国家电子政务外网的建成, 要充分利用电子政务外网的优势, 规范审批的业务流程。
企业或个人通过互联网在省网上办事大厅申办相关审批事项, 然后通过数据交换池将相应事项交换到电子政务外网的统一行政审批服务系统, 由相关审批人员接件和受理, 然后再根据该审批事项的办理权限交由不同级别的人员审批。最后审批结果原路返回到网上办事大厅, 办事人可以查到相应的审批结果, 涉及到颁证与送达的, 应提供相应的快递服务。
(三) 建设内容
凡是与企业和个人相关的审批事项都要推行网上受理、网上办理、网上反馈。“互联网+行政审批”平台要把一批企业和老百姓经常要办的一些事项优先嵌入网上办事大厅, 增加办事人对网上行政审批的认知度和认可度, 扩大宣传效果。针对个人用户, 审批内容涉及到以下几个重点领域, 如图3所示。
图3 个人事务
针对企业用户, 审批内容涉及到以下几个重点领域, 如图4所示。
图4 法人事务
(四) 系统架构
网上行政审批平台一般包含三个模块:公众服务模块、业务审批模块和辅助功能模块, 如图5所示。
图5 行政审批平台功能模块
公众服务模块主要有:网上咨询、办事指南、注册与认证、短信收发、网上申报、表格下载、办理进度查看、办理评价和意见反馈、审批公示和网上投诉等。该模块主要是解决用户在行政审批过程中遇到的问题, 方便用户更加快捷的提交所需材料。同时鼓励公众对整个审批过程进行评价, 不断改进政务服务工作。
业务审批模块:单部门审批、跨层级联动办理、跨部门协同办理、统一身份认证、电子签章、电子证照和电子资料归档管理等。该模块是审批的核心业务模块, 涉及到多部门和跨层级的联动审批时, 要实行一口受理、网上运转、并行办理、限时办结, 能够大大缩短审批时间, 提高了审批效率。
辅助功能模块:该模块主要实现了政务服务平台电子监察功能和数据交换功能, 其中电子监察包含有实时监察和绩效评测等, 能够实现全部事项全流程动态监督。政府部门各业务系统与政务服务平台实现互联互通, 加强平台间对接联动, 统一身份认证, 按需共享数据, 做到“单点登录、全网通办”。
(五) 功能实现
“互联网+行政审批”系统建成后能够实现以下几个方面的功能:
实现一号申请。通过建设全省统一身份认证平台, 以公民身份证号码作为公民唯一的身份代码, 和以社会统一信用代码作为法人唯一的主体标识代码。构建全省统一标准的电子证照信息库, 实现群众办事一号申请, 逐步推进各类审批业务系统、制证系统与电子证照库对接联通, 支撑行政审批过程中相关信息一次生成、多方复用, 一库管理、互认共享。
实现网上并联审批。运用互联网和大数据等相关技术, 开展跨部门协同办理、省市县三级纵向联动审批和跨行政区域并联审批。在项目审批、市场准入、资质审批等领域全面开展多部门协同事项网上并联审批。在工程领域实施联合图审、联合踏勘、联合验证、多证联办, 多评合一等制度, 能够大大提高审批效率。
实现行政审批的电子监察。包括事前监察、事中监察和事后监察和效能监察, 通过多种手段对审批过程进行实时跟踪和处理;对审批结果进行追踪和监督;对办理部门和办事人员进行全面的绩效考核。
审批过程更加透明。“互联网+行政审批”平台将审批事项内容 (涉密内容除外) 全部公开, 企业和群众可随时查阅。审批行为全部大数据留痕, 并在互联网上公布, 让申办人查询进度的同时, 将审批行为关进大数据的笼子里, 倒逼审批行为规范化。
实现一网通办。通过积极拓展政务服务渠道, 整合建设统一身份认证体系, 推进群众网上办事“一次认证、多点互联”, 实现政务服务渠道多元畅达, 群众网上办事“一网通办”。申办人可在任何时间任何地点通过多种渠道 (网页或APP等) 提交申请、了解事项办理信息, 行政审批人员也可异地查阅申办人申报事项并及时办理。
实现电子证照、电子文档、电子签章、电子档案在政务服务中的应用。加快电子证照库的建立, 凡是能通过网络共享复用的材料, 企业和群众不需要重复提交。目前各省都在加快解决电子申请、电子材料、电子证照等法律效力问题, 为开展网上政务提供制度保障。
五、结语
“互联网+行政审批”平台能够真正实现为民办事, 减少申办人跑腿的时间, 提高政务服务的效率还需要各级政府统筹规划和做好顶层设计, 不是一蹴而就的。在建设的过程中, 必然会面临一些非技术因素的干扰, 如有些部门以申报材料复杂、材料真实性核实等为由, 不愿意开展全流程网上办理。这就需要各级政府一方面要做好宣传, 让互联网思维深入各级政府的工作人员, 另一方面要加强组织领导, 落实各级政府“一把手”负责制。总之, 本文根据各地推进“互联网+行政审批”实践经验, 提出了建设“互联网+行政审批”平台建设的一些关键要素, 为各级政府开展此项工作提供了针对性的政策思路和实施路径。
