党的十七大提出加快行政管理体制改革，建设服务型政府的战略任务。十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》在深刻阐述深化行政管理体制改革的重要性和紧迫性，深化改革的指导思想、基本原则和总体目标的基础上，从加快政府职能转变、推进政府机构改革、加强依法行政和制度建设三个方面，提出深化行政管理体制改革的建议。十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》对此进行了初步落实。由此，深化行政管理体制改革的三个维度逐渐清晰起来。
◆职能维度：服务型政府
建设一个什么样的政府，是行政管理体制改革首先要思考清楚的问题。党的十七大明确指出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化。行政管理体制改革作为深化政治体制改革的重要环节，必须与经济社会发展提出的新要求相适应。
从经济社会发展来看，我国经历了从高度集中的计划经济体制和结构单一的社会结构，向社会主义市场经济体制转换和社会结构逐渐分化的历史过程。实行计划经济，客观上需要政府对经济资源强有力的控制，对经济生活强有力的干预，以实现经济社会快速发展。与之相适应，在社会方面，我国社会结构比较单一，社会各阶层的利益高度整合。在这种经济和社会结构下，我国构建了以“控制”为特征的“管理型政府”。
随着市场经济体制的逐步建立，“管理型政府”逐渐暴露出与经济社会发展要求不相适应的问题。在市场经济体制下，客观上要求政府和市场、政府和社会发挥各自的功能，否则就会阻碍经济社会的健康发展。而“管理型政府”的问题，在于犯了“管得过多，管得过死”的错误。许多应该由市场和社会解决的问题，政府不适当地包揽下来。而许多市场和社会无力解决的问题，政府又没有很好地解决，造成政府在管理过程中的“越位、错位和缺位”。在成熟的市场经济条件下，政府的主要功能应该是弥补市场的不足。市场和社会最需要政府做的就是承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的功能，这些功能的发挥，是以政府为社会提供“服务”为总特征的。因此，可以用“服务型政府”来概括市场经济条件下的政府模式。为此，党的十七大提出建设服务型政府的战略任务，为深化行政管理体制改革指明了方向。
建设服务型政府的核心，就是要把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。为此，必须加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，同时，通过改善经济调节，严格市场监管，加强社会管理，注重公共服务，促使政府全面正确履行服务经济社会发展的职能。在经济调节上，政府主要运用经济手段、法律手段以及必要的行政手段，从宏观上为国民经济又好又快发展提供良好的环境。在市场监管上，政府的主要职责在于推进公平准入，规范市场执法，加强监管，维护公平有序的市场秩序。在社会管理上，政府通过强化促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。在公共服务上，政府则要着力促进教育、卫生、文化等社会事业的健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化，更好地为社会提供公共服务。
◆机构维度：大部门体制
“管理型政府”事无巨细的管理活动，客观上要求设置许多政府部门以适应“加强管理”的需要，这样就出现了与当初设立政府部门愿望相反的问题。一是随着政府部门的逐渐增多，机构随之膨胀起来，从而增加了社会的管理成本；二是政府分工越来越细，导致政府部门自身职能之间出现交叉，政府部门整体的协调性随之下降，于是出现了政府的低效率；三是分工过细的政府部门，其管理行为容易陷入狭隘的部门利益，公共利益往往让位于部门利益；四是管理范围相对狭小的政府部门，其注意力往往集中在微观控制活动，削弱了市场经济所要求的宏观调控能力，并阻碍了市场功能的正常发挥；五是机构庞杂的政府部门，削弱了国家对政府权力的控制，政府的廉洁受到严峻考验。
为了克服这些问题，党的十七大提出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制的任务。实行大部门体制，就是要将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门，或者使相同相近的职能由一个部门管理为主，从而达到减少机构重叠、职责交叉、多头管理，增强政府履行职能能力的目的。
因此，政府机构的设置必须围绕政府的职能而展开。在市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府的机构调整也应该围绕这四个方面来展开，这次国务院机构改革方案反映了这一客观要求。通过调整国家发展和改革委员会的职能，特别是减少其微观管理事务和具体审批事项，规定其与财政部、中国人民银行等部门建立健全协调机制，从而为做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成科学权威高效的宏观调控体系打下基础；组建环境保护部、工业和信息化部、交通运输部，目的在于加强环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，从而为整合完善行业管理体制，注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用奠定基础；组建人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部，启动了以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门的工作。今后，要特别注意理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法等问题。同时，要加强社会管理和公共服务部门建设，健全管理体制，强化服务功能，更好地保障和改善民生。
◆行为维度：责任、法治和廉洁
十七届二中全会在提出建设服务政府的同时，提出了建设责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，这就从行为上对政府提出了新的要求。在法治社会，宪法和法律是党和人民意志的集中体现，对宪法和法律负责，就是对人民负责。严格依法办事，不滥用职权，才能做到廉洁。可见，法治政府的建设，内含了责任政府和廉洁政府的要求。因此，我国政府致力于以法治政府建设为契机，促进责任政府、廉洁政府的建设。1999年11月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，从依法行政的角度，对政府的法制建设、行政立法、行政执法、执法监督、依法办事等方面进行了规范。2004年3月，国务院在《决定》的基础上，发布了《全面推进依法行政实施纲要》，从转变政府职能、健全决策机制、规范政府行为等方面，对法治政府建设的要求进行了提升。十七届二中全会通过的《意见》，站在战略高度，从制度建设层面，对法治政府建设进一步提出了新的更高的要求。综合起来看，建设法治政府，应做到以下几个方面的要求。
首先，遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。一方面，政府在提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设时，要力求符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益；另一方面，政府必须规范行政决策行为，完善科学民主决策机制，健全行政执法体制和程序，完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度，从制度上促使政府走上依法行政的轨道。
其次，要坚持用制度管权、管事、管人，通过宪政制度健全监督机制。各级政府要依法接受同级人大及其常委会的监督，加强自身的层级监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用，并依照有关法律规定接受司法机关实施的监督。同时，各级政府要自觉接受政协的民主监督，通过完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，充分发挥新闻舆论和人民群众的监督作用。
此外，通过绩效考核和行政问责等制度建设，促使政府做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。通过建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制，健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，推行政府绩效管理和行政问责制度，提高政府的执行力和公信力。
总之，通过明确政府的职能定位、整合政府的机构设置、规范政府的行为方式，促使政府转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，从而建立起权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。
（作者为省委党校副教授）
