3.3 政府数据治理主体职责分工调整改变
数据开放在一定程度上重塑了政府与企业和社会的关系。除了提供开放数据的政府机构外，特定领域的专家和社区、软件和系统开发人员、内容和服务提供商、平台和应用程序管理人员、公共用户和社会团体等开放数据服务链中的利益相关者，都可以参与并分享政府数据的加工生产与再利用。这些多元主体的介入，对政府部门传统的信息垄断地位形成挑战。
例如，在大幅度提升对政府信息访问获取的基础上，开放数据的提供还代表了新的机会，即为政府创建了直接接受公众和企业用户反馈、编辑、或评论数据的渠道，进而增进了政府数据管理部门与不同类型用户的信息交互，为社会用户参与政府数据交换和管理提供了契机。
这种多元参与也可视为吸纳各方优势创造高质量数据集的新型数据众包.在这一过程中，作为数据生产和分发的权威，政府的数据提供和传递方式开始从传统自上而下的数据管理逐步走向混合的，并根据企业与公众等利益相关者的数据贡献而具有了自下向上的要素。
而作为非政府主体的各类企业、社会组织，也在政府数据的开发利用过程中独立发挥作用，如开发并提供基于开放数据的APP公共服务等；同时，为扩大用户影响，与私营部门一样，政府部门也开始越来越多地进行开放政府数据用户分析，以便为用户提供个性化电子服务，传统数据管理主体博弈格局开始发生改变。
有学者认为，“实施数据治理项目最困难的方面可能是管理者参与数据管理作用的发挥”。从行政系统内部数据管理权限与职责分工来看，数据开放使得拘泥于单一系统部门的碎片化数据标准、数据流动等迈向跨部门跨系统的交流与合作，“需要有相应的领导来处理不同利益相关者的利益平衡，同时解决可能出现的各种微妙问题，并实施有效监管和资源支持与沟通”。
换言之，数据开放环境下需要进一步强化政府数据治理的跨部门领导体系，如各国业已建立的政府数据战略委员会等，高层的宏观指导和跨部门的协作沟通成为重要组织保障，以回应人们对数据质量，包括数据来源、准确性和完整性等各种要求。
美国学者指出，在数据治理项目中，至少需要在领导层面设有数据治理指导委员会（开展数据治理规划与项目审核批准）、在管理层面设有数据治理协商委员会（加强不同部门间的沟通协调）以及员工层面的数据治理工作组（负责界定、管理、控制和保存部门数据资源的完整性等）。从政府数据治理实践看，统一组织，专人负责，逐级细化与相互协作的数据责任机制已成为确保数据质量的有效方式（见图3）。同时，如何进一步明确政府部门领导与首席信息官、首席数据官的职责，避免权限重叠与职责冲突也需要根据各地实际进行周密设计。
3.4 政府数据治理制度体系的完善重构
信息法律政策是推行政府数据治理的重要工具与基本保障，没有精心设计的数据管理制度体系和明晰的职责边界，开放数据的效益就无从实现，政府数据的资产价值也无从保障。美国学者v.kundra在《21世纪的数字推动力：基于开放数据与网络效应的创新》一书中指出：“政府要提高透明度、开放性和公众参与度，必须要通过国家层面的政策法律来变革原来的政府结构”。
目前，现有信息法规政策的滞后已经成为许多国家推进开放数据战略的一个主要障碍，并在原有政府数据管理法律、法规以及政策体系的运用中出现了一系列不适应甚至彼此冲突的现象，需要进行新的架构和完善（见表2）。
（1）开放数据催生政府信息法律体系的重构。在数据开放环境下，现行层次多样、类型复杂的信息立法体系，如信息自由法、隐私保护法、网络安全法、信息再利用法规等容易导致数据开放和用户信息权以及信息产权的重复设置或矛盾，从而造成政府数据开发利用中与个体信息权利的冲突。
一方面，表现在立法理念及法律条款内容的差异，例如“美国现有的信息法律制度和记录管理政策的制定往往都先于现代技术出现之前，并没有考虑到要在数字政府中实现收集、共享和连接数据源的方便性等问题”。欧盟的《公共部门信息再利用指令》旨在推动欧盟公共部门信息增值开发进程，促进欧盟整体经济发展，并未对数据获取的无歧视性、完整性、可机读性等原则进行规定。面对不同类型用户权利意识的增强，数据被遗忘权、公平获取与开发权的提出等，需要出台或修订相应信息法规。
另一方面，开放数据的推进会带来网络公共空间的扩张，使得公共数据和私人数据的概念边界日趋模糊，数据权属关系愈加复杂难辨，原有法律框架下的信息法律关系需进一步调整和重构。例如个人信息权、隐私权的范围界定就涉及到个人信息自由裁量权与政府透明度与问责制的平衡问题，如何在实现政府数据价值最大化开发的前提下充分维护国家数据安全、保护个人和不同机构正当信息权利需要通过更新修订信息法律来有效规范和引导。
（2）开放数据助力政府信息政策体系的完善。政府信息政策一直被视作行使国家信息权力的重要工具。2011年《英国公共部门信息原则》明确提出要为整个政府建立连贯的信息使用方式和信息管理方法，要求各政府部门的数据活动应遵从统一要求。这是因为，开放数据的发展本质上强调构成要素的关联与一体化的数据管理，导致政府数据治理与传统政府信息管理的问题属性以及核心内容等存在明显差异（见表3），需要协调政府数据采集、挖掘、披露、分析、存储、利用等关键环节并形成全生命周期的数据政策体系，以此保障政府数据治理在行政体系内外执行的一致性。
与原有信息政策相比，数据开放环境下，政府数据治理政策重心由行政系统内部不断向外扩展到企业和普通公众，政策聚焦领域也从常规的信息采集、加工、传递、存储等基本内容延伸到数据获取与再利用、数据权维护与数据安全、内容挖掘与衍生数据产品开发等数据资产价值实现的所有关键环节。
以俄罗斯的《政府部门发布开放数据方法的建议》为例，该建议涵盖了有关数据许可要求、数据发布的强制性程序与基本规则以及具体的数据格式、元数据标准以及其他技术要求。同时，伴随着政策框架体系的扩张，政府信息政策的针对性与深度更加突出，如有关政府数据格式、元数据、开放数据目录等数据标准的规定越来越具体完善，有关数据质量、互操作性等核心指标的要求越来越富有操作性，跨部门的政策融合以及与网络技术同步发展的政策调整为政府数据治理提供了有效的引导和支撑。
（3）开放数据推动政府数据治理制度环境的升级。牛津大学教授维克托·迈尔·舍恩伯格指出：政府就像一艘漂浮在数据海洋上的巨轮，更是拥有了大量公共数据，要充分开发利用这些海量数据，就必须具备“开放共享”的思维方式。尽管不同国家政府数据治理的路径各有差异，但总体的政府信息管理传统与文化在本质上共性相通，基本经历了从传统封闭的保密文化转向主动公开，再逐步迈向由海量数据集披露而带来的公平开放、多元参与。
同时，开放数据也是改变政府数据质量管理的文化契机，“有必要建立开放性文化，使开放数据作为机构工作流程的默认标准”，进而将政府数据治理过程置于政府机构、企业和社会公众之下，其结果必然是政府数据治理体系的完备与数据资源开发利用效益的最大化。
4 结语
“由于数据治理的复杂性，过去政府机构的许多数据治理项目常常以失败告终”。从当前政府数据治理实践来看，“尽管政府机构在理论上可以达到数据治理的目标，但他们往往很难证明其努力，除非对业务有实际的具体影响”。对数据价值缺乏认知已经成为政府机构披露和利用开放数据的一个主要障碍。同时，对数据再利用的控制问题、有关授权和技术壁垒的认识与解决方案的缺乏也延缓了数据开放的过程。
因而，需要在数据管理的数字化与标准化、数据流程一体化设计以及与行政业务的无缝对接、数据管理制度体系的健全完善以及数据分析技术和管理工具的更新发展、数据开发拉动社会数据需求等方面进行深入研究和实践探索。
对此，需要政府部门进一步明确职责定位，在制定整体数据开放战略、制定数据治理法律框架和数据质量管理标准、提供数据资源共享机制与多元开发机制的同时，加强政府数据治理能力建设，提高数据开放风险防范水平，增进数据开放规模和质量，强化数据服务功能，以确保政府数据资产能够在政府和社会得到全面管理和综合开发，使数据红利真正施惠于民。
来源：《图书情报知识》
作者：武汉大学信息资源研究中心 夏义堃
