政府公信力源于以诚信为基础的政府作为,保持政府公信力的底线是公众的合法权益不受损害。因此,政府信任危机是公众对政府作为和能力的普遍质疑。20世纪70年代,席卷全球的经济危机使二战后出现的政府能力与作为神话破灭,信任危机成为各国政府普遍面临的问题。美国学者帕特里夏·英格拉姆教授指出：“当我们渐渐接近20世纪尾声之时,世界上没有一个这样的国家和地区那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。”新公共管理运动以后,公共行政改革的核心追求就是提高甚至是维持政府公信力。为此,发展电子政务是必然选择之一,也是一个极为重要的改革战略。从总体上看,电子政务在政府公信力建设方面的作用正负兼有,其改革政府的技术优势并没有得到充分发挥。因此,深化电子政务发展,提升其维护和实现公共价值的动力,重构公众信任依然是各国政府能力建设的目标。
一、电子政务发展的技术困境与价值悖论
实践已经证明,电子政务的快速发展对提高政府公信力是一把“双刃剑”。一方面,电子政务的发展使提高政府公信力有了更好的平台和途径；另一方面,由于政府的理性是有限理性,电子政务的发展使公众对政府行为及其价值追求的缺陷与不足有了更为广泛的了解。基于电子政务的公共价值实现的无限性与基于政府有限理性的政府局限性之间的博弈一直在持续。提升政府公信力的底线是维持或保持公信力。因此,以提升政府公信力为动力的电子政务发展达到一定程度时,便会出现动力不足的现象。
(一)电子政务的发展助推外向型政府治理模式的成熟
一方面,基于电子政务的公共管理、公共服务更为公开透明；另一方面,在电子政务得到发展的同时,公民素质也在快速提升,公民诉求不断增加且个性化日益突出,参与意识不断强化,参与行动越来越积极。其结果是电子政务发展推动了外向型政府治理模式的成熟政府本位向社会本位转变,对内负责向对外负责转变,自我评价向社会评价转变。因此,外向型政府治理模式的发展为公共管理与服务质量的改善和公众满意度的提高提供了可能,进而为提升政府公信力提供了良好环境。具体而言,主要体现在以下几个方面：
第一,电子政务的发展使政府信息平民化,提升政府公信力有了较好的认知基础。政府是信息资源最大的生产者,电子政务的发展使公民获得了大量的政府信息,政府信息拥有量的官民平衡度明显提升,公民有了认识并评价公共管理与公共服务质量的基本依据,从而为公众合理认知政府提供了良好基础。
第二,电子政务的发展使公众参与取得长足进步,政府行为的公众满意度有了一定的提高。网络的平台作用使公众参与介质更为多样；无障碍的及时回应使公众参与更为便捷；网络普及使参与的公众范围与规模不断扩大；信息公开与职能上网使公众参与领域逐步拓展,信息拥有量提高使公众参与程度不断深化、参与质量不断提升。在此过程中,公众需求得到了更充分的表达,公众智慧得到了更深入的发掘,也得到了更广泛的采纳,从而为提高公众对政府公共管理与公共服务行为的认可度,进而为提高政府公信力提供了良好条件。
第三,电子政务的发展使政府公信力提升的倒逼机制逐步形成。实践证明,政府透明性和政府责任性成正比。基于电子政务发展的政府透明度提升是强化公众对政府行为约束的有效前提。其具体的约束逻辑之一是政府态度和措施出台→公众网上关注并表达看法→政府作出进一步表态并出台新的措施；约束逻辑之二是政府行为或是官员行为曝光→公众网上关注并表达看法→政府或官员行为调整。据有关人士统计,仅2008年中国就有84名政府官员遭到人肉搜索,其中1/3最终因此下台。
可见,在电子政务不断发展的过程中,公民与政府之间交流互动的良性发展,尤其是制度化的交流互动逐步形成政府能力和公信力持续提升的推动力量。
(二)电子政务发展使政府更易被质疑
电子政务在助推外向型政府治理模式发展的过程中,技术先进性与政府理性有限性之间的矛盾、公众期望无限性与政府能力有限性之间的矛盾日益明显,公众对政府的质疑有增无减,提升政府公信力正面临更大的挑战。
1.政府公信力不高且呈现一定下降态势是世界通病
美国爱德曼公关公司2012年的全球政府信任调查显在被调查的25个国家和地区中,只有阿联酋、中国、新加坡、瑞典、荷兰、加拿大等6个国家公众对政府的信任度超过50%。与2011年相比(2011年调查了23个国家和地区,2012年调查了25个国家和地区),23个国家和地区的公众对政府的总体信任度呈下降态势,降幅为9个百分点,具体而言,有4个国家和地区的的公众对政府的信任度呈上升态势、1个呈持平状态、18个呈下降态势,降幅最大的是巴西。另外,23个国家和地区的公众对公共机构的总体信任度也呈下降态势,降幅为4个百分点,具体而言,有7个呈上升态势,2个呈持平状态,15个呈下降态势(参见图1、图2)。
2.电子政务发展是政府公信力下降的重要影响因素
电子政务的发展使政务公开有了长足的进步。而在公民社会不断进步的情况下,电子政务以及基于此的政务公开的深入发展使政府代表和维护公共利益更为复杂和不容易,进而使政府树立和保持良好形象、保持和提升公信力更加困难。
具体而言,这些困难主要包括：
一是由于公众参与的充分性和成本的低廉化,政府利益平衡的时间成本与人财物成本不断加大。由于公共管理与公共服务有较为严格的成本约束,因此,维护公平与追求效率的冲突更为突出,政府要维护公平正义更为困难。
二是由于开放的行政环境使各类政府(部门)自身之间的相互比较和公众对各类政府主体的相互比较不可避免且日益充分。由于同类政府(部门)之间资源配置权限与行政运行规范的相似性,政府(部门)之间的能力竞争更激烈,提升政府绩效更为困难。
三是由于开放的行政环境不仅使经济社会发展全球化的广度与深度全面升级,还使其全球化的发展速率急剧提升。因此,危机事件增多,且其影响广泛深远、传播快速,政府及时有效处理危机事件并保持危机非政治化更为困难。
四是由于公众参与的自主性、便捷性与广泛性不断提升,公众参与无序化更为明显,个性需求更为多样,政府实现有序管理、提高回应质量和公众满意度更为困难。
五是由于权限管理是电子政务环境下公众参与公共管理和享有公共服务的基本要求,个人信息的网络应用经常化。因此,公民保护自身信息安全的需求更为强烈,政府保护公民信息安全更为困难。
六是由于开放的行政环境使政府局限与公民局限都透明化,局限影响都扩大化,其结果是公民对网络本身而不是对政府更信任、更依赖,政民良性互动变得更为困难。
