一、发展历程
我国建立组织机构代码管理制度的时间相对较晚。从1989年国务院发布75号文件《国务院批转国家技术监督局等部门关于建立企业、事业单位和社会团体统一代码标示制度的报告的通知》和GB11714-1989《全国企业、事业单位和社会团体代码编制规则》的强制性国家标准开始，到现在才18年的时间；而如果从全国组织机构代码管理中心成立的1993年算起，到现在更是只有13年的时间。然而，尽管建立代码管理体系并开展相应工作的时间不长，相应的法律法规尚未建立健全，全国组织机构代码管理中心仍然围绕组织机构代码应用这个主题，紧紧抓住信息化和电子政务发展给组织机构代码带来的历史性机遇，积极主动地推进组织机构代码在国家行政管理体系中的应用步伐[1]，为一些关键行业和部门开展有关的行政管理与服务提供了有效的政策工具，使人们日益认识到组织机构代码在国家信息化和电子政务中的重要作用。
简单地来看，我们可以将组织机构代码制度的发展过程概括为以下三个发展阶段[2]（如图1所示）：
图1、我国组织机构代码制度发展历程
二、我国组织机构代码管理制度的现状与面临的问题
综合考察我国组织机构代码制度发展历程，我们发现，当前我国的组织机构代码管理存在着以下的困难和问题：
（一）与组织机构代码相关的法律效力尚不足以支撑其全面的推广应用。
从1989年到现在，与组织机构代码相关的法律法规主要是经过两次修改后的GB11714以及有关的国务院文件。从严格的法律意义上来看，这两者的法律效力都不高。根据《中华人民共和国标准化法》，国家标准由国务院标准化行政主管部门制定，等级上属于部门规章层次；而国务院规范性文件的法律地位在《立法法》中为未作明确的安排，人们对此存在着各种不同的看法。很多人认为其法律地位应该在部门规章之上、行政法规之下[3]。因此，可以说，从法律意义上来讲，目前的组织机构代码工作实际上是基于GB11714[4]而展开的，法律效力主要来自部门规章。
与此形成对照的是，企业注册登记所依据的法律法规则比组织机构代码要充分得多。这里除了《公司法》以及其他相关的企业登记注册法律外，也还有一再修订的《登记管理条例》。虽然在这些法律法规中，都没有明确企业登记注册号码的规定，但是从登记工作本身来看，为开展本部门业务管理的需要，建立企业登记注册号码也是合理的。实际上，“注册号”已经构成“企业登记事项”的一个基本内容，在（国信办[2005]10号文件）中，关于工商部门和税务部门交换的企业共享信息中就有企业注册号的内容。这里倒不在于是否有企业注册号的问题，更关键的是使用注册号的组织机构数量。根据“第一次全国经济普查主要数据公报（第一号）”的公布结果，不包括“产业活动单位和个体经营户”，光就“法人单位”来看，企业法人所占比例就达到62.9%。这么高的比例，使得工商行政管理部门的工作举足轻重，基于工商注册号而独立开展征信体系建设、经济事务管理工作成为可能。实际上，目前各地工商部门开展的诚信体系建设、经济户口等管理工作大多数就是基于工商登记注册信息系统而展开的。这给组织机构代码的推广工作带来极大的压力。因此，如果不从更高效力的法律层面赋予组织机构代码的法定地位及其权威性，组织机构代码的唯一性就难以体现出来，应用推广工作就会面临更大的阻力[5]。
（二）我国法人身份登记工作实际上处于分散状态。
虽然说组织机构代码是企业等法人的唯一身份代码，但是在实践中这点却往往实现不了。从具体流程来看，其原因就在于，组织机构代码与法人的“依法成立”没有紧密地联系在一起：法人的“依法成立”在先，（组织机构代码管理）中心赋码在后。在“依法成立”时，各相关的登记主管机构都会同时给予被登记注册单位颁发登记证件，并相应地赋予其注册、登记号码。因此，等到后来再让组织机构代码管理部门给各类法人赋码时，就给人产生一种重复赋码的印象。实际上，根据针对“《法人单位基本情况》(101表)”所作的“基本单位调查统计指标解释”，组织机构代码、企业注册号、事业单位登记号、社会团体登记号、民办非企业单位登记号等号码都是登录的对象。因此，虽然根据GB11714—1997的规定，组织机构代码是所有法人单位的唯一代码，但是在实际工作层面却出现“万码奔腾”的局面。这种情况与法国和挪威的“集中由一个注册登记机构给所有单位统一赋码并在组织机构的正式文件中公开标示本单位代码”的法律规定与实际做法形成鲜明的对照。
这种“依法成立在先、中心赋码在后”模式实际上给社会造成相当的管理负担。对企业法人来说，它每年要接受双重甚至是三重的年度身份检验：一是工商部门的年检，二是代码年检，有些还要接受职能审批部门的年检。实际上，如果真能实现组织机构代码的唯一性，那么双重甚至是三重的年度身份检验完全可以合并为一次。如果这样的话，那么就企业法人来看，全社会因年检就至少可以节省4.81亿[6]的社会管理成本！全国各相关行业和部门也可以节省大量的人力、物力和财力。
这种双重甚至是三重的法人身份管理制度给组织机构代码工作带来很大的阻碍。因此，不少企业在进行工商登记注册后，不愿到组织机构代码机构进行代码登记。例如，根据杭州市为开展全国企业基础信息共享与应用试点城市而实施的一项调查，2002年9-11月3个月期间，在杭州市本级、六个城区和三个开发区范围内，在工商部门进行工商开业登记注册的企业共2757家，其中有9.8%未办理组织机构代码注册登记，有23.6%的未办理税务登记[7]。这种情况在第一次全国经济普查过程中也同样存在。这给组织机构代码的推广应用以及数据库质量带来不利影响。
（三）组织地位不足以确保全国组织机构代码管理中心担负全国组织机构代码工作的领导、管理和组织协调作用。
根据人事部《关于全国组织机构代码管理中心机构编制的批复》（人中编函[1993]15号）[8]，全国组织机构代码管理中心是直属国家技术监督局的具有行政职能的事业单位，负责领导、管理和组织协调全国的组织机构代码工作。而从现在的具体情况来看，全国组织机构代码管理中心并不是直属国家质监总局的一个具有行政职能的事业单位，而是中国标准化研究院的一个处级工作部门（如图2所示），包括计划部、推广应用部、数据管理部三个部门，由副司级干部担任其主任。
图2：中国标准化研究院组织结构图
